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检察机关提起公益诉讼的制度展望
来源:学习时报    作者:程煜明    2018-09-10 00:27:56

  7月6日,中央全面深化改革委员会审议通过的《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》强调,要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向,构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构,为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。作为司法改革中的一项重要内容,检察机关公益诉讼制度朝规范化、法治化、科学化方向迈出了新的一步。

  公益诉讼的发展历程

  公益诉讼的目的是维护公共利益。在我国,关于建立行政公益诉讼的探讨由来已久。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出要“研究建立环境民事和行政公诉制度”,“推动环境公益诉讼”。2012年《民事诉讼法》规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从而使民事公益诉讼有了基本的法律规定。但该法实施以来,由社会组织提起的公益诉讼案件数量极少,公益保护效果也不尽理想。

  党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,由此拉开了检察公益诉讼探索实践的序幕。2017年6月,全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察公益诉讼制度正式建立。2018年3月,最高人民法院、最高人民检察院公布司法解释,为检察机关提起公益诉讼提供了一般规定和程序规则。

  拓展了检察机关法律监督的职能。在行政公益诉讼落地之前,检察机关对行政权的监督主要是以抗诉及检察建议形式纠正行政机关违法行使职权或不作为,这种在诉讼末端的监督,难以充分发挥检察机关对行政权的监督职能。检察机关提起行政公益诉讼权的获得,将检察机关对行政权的监督向前延伸,拓展了检察机关法律监督的职能。

  填补了行政公益诉讼中诉讼主体的缺位。根据诉讼法理论,提起行政诉讼的原告只能是与行政行为有直接利害关系的当事人。这就使得许多损害国家利益和社会公共利益的行政行为,由于没有特定的受害人而被排除在行政诉讼的审查范围之外。而检察机关行政公益诉讼主体地位的明确,在行政机关不履行法定职责或者违法行使职权,而又没有适格主体起诉的情况下,检察机关可直接向人民法院提起行政公益诉讼,这在很大程度上改变了国家利益和社会公共利益遭受损害时无人诉、无法诉的现象。

  加强了对行政权力的规范和监督。行政公益诉讼制度的产生大大激发了行政机关自制功能的发挥,而一旦行政机关出现违法作为或者行政不作为的情形,检察机关又可以通过诉前程序,促使行政机关纠正其违法作为或者依法作为。检察机关对在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家利益和社会公共利益遭受侵害或者有侵害危险的案件,可及时提出检察建议;行政机关拒不纠正违法或不履行职责的,检察机关可提起公益诉讼,通过人民法院裁判促使行政机关纠正。

  完善检察公益诉讼制度的建议

  检察公益诉讼制度是一个新生事物,还需要在不断积累实践经验的基础上继续完善,既要肯定其在公益保护中取得的辉煌成绩,也要看到其存在的不完善之处,推动检察公益诉讼工作不断取得新成效。

  正确理解检察机关的角色定位。目前的司法解释已经明确了检察机关“公益诉讼起诉人”的身份,但要充分认识到在诉前程序和诉讼程序中,检察机关的角色定位是不同的。在诉前程序中,检察机关是“法律监督者”,按照宪法和法律规定,通过提出检察建议、发布公告、支持起诉等方式实施法律监督。进入诉讼程序后,检察机关是特殊的公益原告,一方面,检察机关与被告处于平等地位,遵循辩论原则,通过提出证据、陈述意见以推动诉讼的进行;另一方面,检察机关作为国家机关,应当恪守客观公正的立场及原则。

  规范和细化诉前程序。对行政公益诉讼的程序要有一个全面而又正确的理解。不能认为起诉之后才是行政公益诉讼程序的开始。诉前程序本身就是行政公益诉讼中的一个环节。检察机关提起行政公益诉讼之前,应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。把诉前程序置于与提起诉讼同等重要的地位,既体现了对“穷尽救济原则”的尊重,又体现了司法对行政权的尊重,既能尽可能释放行政机关自我纠错机制的效能,又能缓解提起诉讼的压力,降低司法运行成本。但就制度完善角度而言,还应在如何充分发挥检察建议的效用,加强检察建议与提起诉讼的有效衔接方面进一步探索完善,规范和细化诉前程序的具体内容。

  加强相关工作机制的保障。一是健全检察机关参与公益诉讼的监督措施。当前检察机关参与公益诉讼的各项过程具有较大的自由裁量权,还缺乏必要的监督措施。如检察建议的提起是检察机关根据自身对案件事实和相关法规的运用向行政机关提出的,对其内容缺乏审核监督。二是建立检察机关工作人员参与行政公益诉讼奖惩措施,既激励工作人员认真办案积极履行检察机关职能,又防止工作人员因为缺乏惩戒措施,在诉讼中恣意行使自由裁量权。

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