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《监察法》实施中检察院职能再审视
来源:学习时报    作者:舒小庆    2018-10-22 00:06:31

  2017年11月4日,十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议公布的《关于在全国各地推开监察体制改革试点工作的决定》规定,将人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合到监察委员会,此后的监察体制改革以及《监察法》起草都贯彻该原则。《监察法》规定,监察委员会的主要职责是对涉嫌违法、职务犯罪的行为进行监察。检察院的职能与权力被部分转隶,但监察委员会对职务犯罪案件的办理仍然需要检察院的配合。这些职能方面的调整,不仅涉及检察院组织机构的重大调整,更涉及检察院已有职能的行使边界。因此,在《监察法》实施的背景下,需要对检察院的职能定位进行重新审视。

  重新审视检察院的案件侦查权

  新中国成立以来,我国关于职务犯罪案件侦查权均交由检察院行使,1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1979年颁布的《刑事诉讼法》均作此规定。此后,关于职务犯罪的侦查问题,虽然有局部调整,但总体维持检察院行使职务犯罪侦查权的法定地位。《监察法》第三条规定,“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”这是检察院职能在法律上正式进行转隶的标志,检察院的职务犯罪案件侦查权转到监察委员会以后变为调查权,虽然二者并不能完全等同,但是就职能变化来说,监察委员会调查权已经包含了检察院侦查权的所有内容。

  根据《宪法》第134条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,第136条规定“人民检察院依据法律规定行使检察权”,《人民检察院组织法》第1条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,检察院行使的是综合性权力,即法律监督权与检察权。对照《人民检察院组织法》来看,检察院在实践中的具体权力有以下几种:侦查监督权、审判监督权、执行监督权、逮捕批准权、审查起诉权、提起公诉权、抗诉权,尽管该法仍规定了检察院的侦查权,但已经不包括职务犯罪案件的侦查权,仅限于一般刑事案件的侦查权。

  监察委员会完成调查的职务犯罪案件,仍然需要检察院按照刑事诉讼程序提起公诉。按照《监察法》的规定,监察委员会完成调查移送之前,检察院对案件无权过问。在此背景下,需要对检察院侦查权的转隶进行具体分析,让检察院在对职务犯罪案件提起公诉时能够发挥作用。基于合比例原则,对检察院以“自行侦查权”的形式保留有限的侦查权限,以期保证其对调查机构提供的证据材料具有系统理解,使量刑建议符合客观。

  同时,《监察法》第47条规定:“人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。”该规定至少在法律上明定检察院有一定的侦查权,只是做了行使该权力的程序上限制。

  重新审视检察院的法律监督权

  一般来说,检察权是为了实现检察价值与目标而赋予检察院的权限,当前的检察权可概括为侦查监督权、审查起诉权、出庭公诉权、审判监督权、执行监督权,其中审查起诉权与出庭公诉权是检察院权力的核心内容。审查起诉权与出庭公诉权的核心指向为公诉权,因为其归根到底是围绕公诉权的顺利践行而来,审判监督权与执行监督权都是为了保障公诉权得以践行的辅助性手段。

  检察院的法律监督权表明检察院可以通过行使法律监督权的方式,对监察委员会进行监督。根据《人民检察院组织法》规定,各级检察机关的法律监督权为一般监督权、侦查权、公诉权、侦查监督权、审判监督权、刑罚执行监督权、民事公诉权,《宪法》规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。按照法律解释方法中的目的解释,对检察院的职能作此宪法和法律规定,表明了让其专责法律监督的职能定位。

  从性质上来看,检察院的法律监督权具有很强的主动性,为发现并解决问题提供前提。检察院履行法律监督职责,涉及查询资料、调取证据、询问人员,甚至现场勘查检查、鉴定等事项,检察院的主动监督措施如果没有相应手段行为作为支持,有必要增设“检察监督调查权”。“检察监督调查权”是人民检察院属于国家法律监督机关这个宪法定位的应有之义,是检察权的重要组成部分,是法律授予、专属于检察机关、保障检察机关履行法律监督职责的权力,对依法取得证据可以作为提出纠正意见、检察建议或者抗诉的依据,与监察委员会调查权在权力位阶上处于同等地位。该权限与监察委员会的调查权一起共同构成办理职务犯罪案件的保障性权力体系,是一个具备立法授权、权力内容、行使措施、法律追责等一套完整的权力体系。

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