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完善政府信息公开的法律保障
来源:学习时报    作者:王军    2018-10-29 00:24:20

核心阅读

  《政府信息公开条例》是我国政府信息公开的最主要立法,集中体现了对公民知情权的保护。实施十年来,它在运行过程中取得了较大成就,但也存在立法位阶不高、监督机制有待健全等问题。

  政府信息公开制度的运行情况是衡量法治政府的重要评价标准。党的十九大报告指出,到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成。2015年12月27日,中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,涵盖法治政府建设的总体要求、主要任务和具体措施等。该《纲要》将公开公正作为法治政府建设的总体目标之一,将行政权力规范透明运行作为法治政府建成的重要衡量标准,将全面推进政务公开作为强化对行政权力制约和监督的重要措施。

  我国政府信息公开的专门性法规《政府信息公开条例》于2008年正式实施,至今已经十年时间。但我国关于建立政府信息公开制度的探索要远早于此。

  在我国,政府信息公开制度起源于1980年代以来村务公开的探索发展。1982年《宪法》确立了农村实行村民自治制度,居民委员会、村民委员会的领导班子都要由居民、村民投票选举产生,这促进了村务公开的萌生与发展。1987年,《村民委员会组织法(试行)》首次将村务公开作为一项制度固定下来。该法第17条规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需的费用,经村民会议讨论决定,可以向本村经济组织或者村民筹集。收支账目应当按期公布,接受村民和本村经济组织的监督。”在村务公开探索的基础上,乡镇机关政务公开和企业厂务公开制度相继建立。2005年,党中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,强调“健全政务公开、厂务公开、村务公开制度”。至此,信息公开的内容被进一步丰富。

  《政府信息公开条例》是我国政府信息公开的最高位阶立法,是公民知情权保护的最集中体现。该法规初步界定了政府信息的内涵、范围,规定了政府信息公开的方式、程序、监督和救济。十年来,它在运行的过程中取得了较大成就,但也存在诸多问题,这些问题集中体现在两个方面。

  一方面,立法位阶不高。《政府信息公开条例》是行政法规,由此导致了其与相关领域的一些上位法可能存在不易协调的地方。涉及政府信息公开的内容,有一部分散见于《档案法》《保守国家秘密法》《反不正当竞争法》等法律中,其中的不少规定与《政府信息公开条例》存在交叉和重叠,在法律适用上,根据上位法优先的原则,条例中的许多内容都面临着操作困境。例如,《政府信息公开条例》以“公开为原则,不公开为例外”,而《保密法》则是以保密为原则,但对如何界定国家秘密,该法的规定较为笼统,给予行政机关确定秘密事项的自由裁量权也比较大,这在实践中,已经产生了许多矛盾。通过国家层面的立法来进行信息公开,是许多政府信息公开制度相对成熟的国家的选择,例如,美国在《信息公开法》之后,为了保护隐私权在信息公开中不被侵害,制定了《隐私权法》,防止公民知情权的滥用;为了能够使民众了解行政机关的运作,又于1976年通过了《阳光下的政府法》,将行政机关的决策过程公开化、透明化;为了改变联邦咨询委员会秘密举行会议的状况,于1972年通过了《联邦咨询委员会法》。这些法律与《信息公开法》共同构成了美国信息公开制度的法律体系。从系统立法的角度,处理好相关法律法规的衔接,为政府信息公开提供专门的基本法保障,这一点值得我们参考。

  另一方面,监督机制有待健全。一套有效的监督机制对政府信息公开制度来说是不可或缺的,现实中出现的少数部门借口政府信息不存在而不公开,或者提供不实信息等现象,很大程度上与追责制度的不完善有关。《政府信息公开条例》关于监督机制的内容较少,而且主要强调行政自制监督,即行政机关通过内部组织架构、行政伦理等进行自我约束、自我克制。这种控权模式虽然能够一定程度上规范政府机关的行为,但很大程度上依赖于政府部门的自觉,不易取得良好效果。为克服这一问题,首先,有必要设立专门的政府信息公开监督机构和救济机构,负责信息公开监管工作。例如,泰国设立了“信息委员会”,英国设置了“独立信息专员”,专门对政府信息公开方面的争议纠纷进行救济。对信息公开的实施阶段进行全方位监督,能够有效统筹管理繁多的信息资源,避免监督部门和执行部门职能交叉和重叠。其次,要保证监督主体的多样化。仅依靠信息工作主管部门和监察机关远远不够,应当在完善同级监督、上下级监督等内部监督的同时,加强司法监督、媒体监督、公众监督等外部监督。再次,要明确义务主体的责任,建立有效的责任追究制度。必须通过明确信息公开的问责对象、问责内容、问责标准、问责程序、问责后果等规范问责制度,保证问责的公平性。

 
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