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完善检察权的行政监督职能
来源:学习时报    作者:黄辉明    2015-11-10 20:19:41

  党的十八届四中全会把依宪治国和依法行政提到前所未有的高度,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这一历史性文件。法治中国建设是一个系统工程,检察权在其中扮演着重要角色和职能。
  检察权的宪法定位从根本上讲是由政体架构下权力监督的需要决定的。在“三权分立”政体架构下,西方检察权一般都定位为从属于行政权,主要承担公诉职能。在我国“人大”架构下,检察权的宪法定位比西方国家高得多,为独立于行政权和审判权的法律监督权,承担着对行政权和审判权的双重监督职能。我国宪法将检察权定位为独立的法律监督权是社会主义国家权力监督的需要。我国宪法将立法权设定为最高的权力,行政权和审判权同为从属于立法权的执行权,同时受立法权监督。但由于监督工作的具体繁杂性和本身的执行属性,使得立法权对行政权和审判权的全面监督成为难题,为了使行政权和司法权不偏离立法权的意志,需要一个专门的法律监督机关来监督行政权和司法权,因而设立独立的检察权。
  实践中,我国检察权囿于审判监督而怠于行政监督,与宪法定位的落差很大。我国检察权扮演的主要角色是审判监督。具体说来,检察机关的职权范围局限于公诉、职务犯罪侦查和刑事诉讼监督等方面,检察机关的职务犯罪侦查权成了检察机关对行政权监督的主要方式,而缺乏非讼行政监督。
  为了使我国检察权更好地发挥法律监督功能,促进依法行政,必须在完善现有的审判监督职能的同时拓展检察行政监督。
  应拓展检察权对行政权的非讼监督。目前,实现检察机关对行政权的法律监督,保障行政权的合法行使,有着现实迫切性。部分地方检察院开始探索一种新的监督方式——督促监管,创新开展非诉讼监督工作。还有一些检察机关开展了督促起诉:发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时,检察机关会督促其及时提起民事诉讼,维护国家利益和社会公益。检察机关督促监管和督促起诉的行政检察监督实践,代表着中国检察权非诉行政监督职能拓展的走向,必须在实践探索的基础上总结经验,然后加以制度化。
  赋予检察权提起行政公益诉讼资格拓展检察监督职能。当前,检察权应该在督促起诉或督促监管之外,通过建立民事的和行政的公益诉讼制度,直接参与对侵犯国家利益和社会公共利益的失职行政行为的诉讼程序,对拓展检察权的权力监督和保障人权职能尤为必要。对行政权力的监督缺位,是行政权力滥用或不作为使公共利益受损乃至引发群体性事件的重要原因。明确赋予检察机关提起行政公益诉讼资格比提起民事公益诉讼有更为重要的意义。从我国法律监督理论上说,检察院应负起提起公益诉讼的主要职责,四中全会对此予以肯定。所以,下一步应尽快通过法律修改或有关司法解释,明确赋予检察机关提起行政公益诉讼的职能。
  加强行政立法审查监督,维护宪法权威,拓展检察权监督职能。现行《立法法》通过将大部分审查监督权授予国务院行使来解决法规规章备案审查制度无法发挥作用的状况。将授权立法权与授权立法的监督权同时授予行政机关,使其集授权立法与立法监督权于一身,有自我监督的弊端。另外,修订后的《法规备案审查工作程序》规定了多元化的启动审查主体,国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省份的人大常委会可以向全国人大常委会书面提出审查要求;上述机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出审查建议。两类主体的提起权利不平等,国家机关有提起权,但九龙治水,没有提起的积极性,公民等有提起的积极性,但没有直接的提起权,启而不动,因而启动程序实际上不可行。
  完善法规备案审查制度,还要从人大政体设计的高度来规范化,构造类似于公诉程序的司法审查的备案审查制度。可以专门赋予检察院以备案审查的初审权,公民、社团、国家机关发现或认为行政法规、规章、规范性文件与上位法存在冲突都可以向检察机关提起审查,检察机关应该立案初步审查。若认为确实违背上位法,则向人大常委会提起备案审查,人大常委会必须审查,并听取法规制定机关的答辩意见,然后作出审查决定。若检察机关认为法规不违反上位法,应决定不予提起备案审查,但同时必须给出正当理由。如此,备案审查制度既能得到程序化的保障,同时又替人大常委会分担了大量的初审工作,所以切实可行。
  总之,通过非讼行政监督、公益诉讼和行政立法监督等加强对行政权力的检察监督职能,促进依法行政和依宪治国,才能真正发挥保障宪法和法律统一完整实施的时代需要,维护人大政体体制,也才能发挥我国“人大政体”的优越性。

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