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牵住深化农村改革的“牛鼻子”
来源:学习时报    作者:程雪阳    2015-11-16 10:35:51

  2015年11月2日,新华社公布了中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称“《实施方案》”)。如果说党的十八届三中全会绘制了土地制度的“改革蓝图”,那么这一《实施方案》就是落实改革目标的“改革路线顶层设计图”。执行和落实好这个《实施方案》,中国农村改革和农村的发展将掀开新的一页。

  农村改革的“牛鼻子”

  在笔者看来,这个《实施方案》最大的亮点体现在以下两个方面:其一是看到了中国农村改革是一个复杂的社会工程,所以提出“不能单兵突进,必须树立系统性思维,做好整体谋划和顶层设计”的改革思路;其二,提出了要“找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾”的改革战略,从而力图通过核心制度和关键环节的改革,最大限度地释放改革的综合效应。

  那么,什么是改革的“牛鼻子”呢?又如何在抓住“牛鼻子”的基础上推进农村的系统性改革呢?答案隐藏在《实施方案》的“深化农村集体产权制度改革”与“加强和创新农村社会治理”两个部分。

  在前一部分,《实施方案》提出,农村集体产权制度改革必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心,以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点。为此,方案提出必须把“集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员”。而在后一部分,《实施方案》则提出,组建农村股份合作经济组织的地区,要探索剥离村党支部委员会和村民自治委员会(两委)对集体资产经营管理的职能,开展实行“政经分开”试验,完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。

  对于今天的人们来说,要理解《实施方案》为何将集体土地产权制度改革和社会治理结构完善,特别是将“集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员”和“剥离两委对集体资产经营管理的职能”同时作为农村改革的“牛鼻子”,并不是一件容易的事情。为此,要简单回顾一下过往,然后才会发现这一改革战略所具有的重要意义。

  为什么是这两个“牛鼻子”

  众所周知,中国改革开放的伟大实践是从农村实施家庭联产承包责任制开始的。遗憾的是,1980年代以来的农村改革虽然成功,但远未完成。比如,人民公社虽然解体了,但该体制下的“抽象的集体土地所有”却并没有因此变得清晰明了;再比如,当时的改革虽然强调要“政社分离”,但同时又允许农民集体经济组织“可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子”(参见1984年“一号文件”)。所以,经济学家周其仁教授说,1980年代的农村改革留下来两条长长的“尾巴”,即土地产权方面的“集体大锅饭”和村庄管理方面的“政社合一”。

  就行政村一级的集体土地而言,无论是1986年颁布并实行至今的《土地管理法》,还是2002年颁布的《农村土地承包经营法》,以及2007年颁布的《物权法》,都有关于农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有或集体成员集体所有的规定,但却都没有回答“集体土地如何在成员之间所有”这一难题。而且它们还一以贯之地规定,村集体经济组织和村民委员会都可以代表农民集体行使集体土地的经营管理权、发包权和土地所有权。另外,2010年修订的《村委会组织法》也专门赋予了村民委员会“依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的权力。

  对于“抽象模糊的集体土地所有”这个问题,中国学术界发表了数以千篇计的文章,试图对其产权进行界定,法律学者们也至少提出了八种学说来解释和构建这种土地所有权,从“共有”,到“农村集体经济组织”或“农村集体经济组织法人”享有单独所有权,到“总有”(传统、新型或者两者的混合),再到“合有”,等等,不一而足。然而效果却并不明显,荷兰的农业经济学家何·皮特(Peter Ho)后来干脆在其《谁是中国土地的所有者》一书中提出,中国的集体土地制度是“有意的制度模糊”(intentional institutional ambiguity),从而确保改革过程中的制度灵活,并方便规划和发展。

  为什么集体土地产权制度模糊不清呢?“有意的制度模糊”这一理论自然是极富解释力的,但却无法表达出1980年代中国改革者和政策制定者的无奈与心酸,也无法让人透过模糊的制度来看清问题的本质。

  事实上,在1980年代的农村改革过程中,中国集体土地产权之所以在理论和实践上都不够明晰,主要原因不在于决策者和改革者有意为之,而是因为改革刚刚起步。

  而到今天,中国集体土地产权之所以依然不够明晰,一方面是因为当年的“政社分离”改革没有得到彻底落实;另外一方面则是因为过往的学术研究、法律制定和政策出台,仅仅关注集体土地产权制度的解释或解决方案,忽视了集体土地产权制度与乡村治理结构之间的关联性,特别是对“政社合一”的“长尾巴”没有给予足够重视。所以,相关法律解释和改革方案,在理论上难以自圆其说,在实践中也难以有效推行。

  如何抓住这两个“牛鼻子”

  “集体土地所有制的模糊性”与“政社分设改革未完成”并非两件互不相干的事情,而是相互交织在一起的。甚至可以说,只有将这两个问题结合在一起,才能准确地理解、界定和改革中国的集体土地所有制。

  如果农村集体经济组织与“两委”是分开设立的,那么农村集体经济组织就是一个纯粹的经济组织。而这就意味着《实施方案》中所提到的“分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革”才能得到落实,经营性资产才能折股量化到本集体经济组织成员,农民才能对集体资产获得更多权能,才能发展多种形式的股份合作。

  而如果农村集体经济组织与“两委”是合二为一的,那么农民的“经济成员权”与“政治成员权”就会一直被错误地捆绑在一起,根本无法用现代市场经济下的经济组织形态和产权形态来加以界定和定位。因为“政治成员权”是基于出生和居住期限而获得的,“经济成员权”则是另外一套逻辑,其不会因人的出生死亡以及户籍地或居住地发生变化而变动,而只能基于财产-投资关系形成。

  除了上述两个“牛鼻子”外,《实施方案》还提出了许多具体的改革措施。比如,要加强农民专业合作社和土地股份合作社规范化建设,在有条件的地方要开展农民土地承包经营权有偿退出试点;再比如,要慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道等。

  应该说,这些具体的措施都非常重要,但如果上述两个改革“牛鼻子”抓不住的话,其他具体的改革措施都很难落实。那具体如何抓住这两个改革“牛鼻子”呢?

  首先,建议全国人大常委会应选择农村股份合作经济组织比较发达的区域,暂停实施《土地管理法》第10条、《农村土地承包经营法》第12条、《物权法》第60条以及《村委会组织法》第8条第2款等相关法律条款,剥离村委会根据上述条款所享有的经营管理集体土地的权利以及代表集体行使土地所有权的资格。

  其次,在暂停实施上述法律规定的区域,对于集体经营性资产,应在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上,按照“折股量化”的原则对集体土地等资源性资产进行确权登记,将土地使用权明确到本集体经济组织成员,并抓紧产权证的颁发工作。

  最后,对于“折股量化”后的集体资产,包括承包地、宅基地以及其他集体经营性资产,应赋予农民依据其所占有的股份以及相关产权证书,享有占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利。为此,就应建立符合实际需求的农村产权流转交易市场,保障农村产权可以依法、自愿、公开、公正、有序交易。

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