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从法律上分析“土地出让金续费事件”
来源:学习时报    作者:杨小军    2016-05-05 14:09:29

 

  最近,“温州土地出让金续费事件”引起社会广泛关注。这既是一个社会政策问题,也是一个法律问题。但这个问题要分析清楚,还得从地权制度和住房制度改革说起。我们知道,从1990年代我国住房制度改革以来,公租房逐渐演变成为了私有房,人们成为了名副其实的房主。虽是房主,但不是地主。房产是个人的,房产权的期限也是永远的,但房产之下的土地不是私有的,而是国有的,个人所有的只是土地使用权,而且这个土地使用权还是有期限的。土地使用权的期限有70年、50年、40年、20年不等。土地使用权期限未届满时,其产权结构是:私有房产、私有土地使用权、国有土地所有权。当土地使用权期限届满后,其产权结构则变成了:私有房产,国有土地使用权、国有土地所有权。房主失去了土地使用权,要想继续使用该土地,按照温州市行政机关的做法,就得再缴纳土地使用权出让金费,即再购买一次土地使用权。否则,失去土地使用权的私有房产就出现了地权与房权矛盾。

  媒体和专业人士关心的主要是法律规定,而老百姓关心的则是财产负担。大多数人认为,当年买房时付出了几十年、两代人的大部分积蓄,可以说是倾其所有或倾其大部。满以为可以一次性搞定永享房产,结果却不是这样。几十年后,当土地使用权期限届满时,还得再次付出巨额资金。事出很多人的意外,大家难以接受。因为按照这个逻辑,公民祖祖辈辈都要对自己私有房产之下的土地使用权付费。在这里,主要谈谈法律问题。

  第一,房权与地权分离引发的问题。宪法规定城市土地属于国家所有,农村土地属于集体所有。在我国没有私人所有的土地。在国有土地之上的房产,简单的逻辑结论应该是国有房产。地权与房权一致,法律关系就顺畅,就不会有矛盾局面。但是,我国住房制度改革的核心,就是要在不改变土地所有权国有的前提下,实现房屋产权私有化。但这就会出现法律上的地权与房权矛盾。为了解决这个法律上的矛盾,我们就将地权进行了分离,把地权分成了所有权和使用权,土地所有权仍然属于国家,分离出来的使用权则可归私人所有。这样一来,法律上的权利关系就顺畅了,地权中的土地使用权与房权就一致了。

  地权与房权的一致性问题解决了,但因为规定了土地使用权期限制度,又产生了另一个问题,那就是土地使用权期限届满后又该如何。这个问题并不是今天才出现,而是住房制度改革当初就存在的问题。住房制度改革的设计,当初就应该对此几十年后必然出现的问题作出顶层设计和明确规定。遗憾的是,这个问题一直没有直截了当作出明确无疑的规定。在这个法律背景下,“温州土地出让金续费事件”就出现了。即便没有“温州土地出让金续费事件”,也还会有类似事件出现。这个问题不容再回避和拖延了,制度设计者、立法者应当直面问题,解决问题,堵塞漏洞。

  第二,土地使用权及其出让金是财产权利,也涉及人身自由权的实现。房屋从来都是建立在土地之上,而不是空中楼阁。房屋所有权和在房屋之下的土地使用权自然就是一个不可分割的权利。同样,房款和土地使用权出让金也是依附于房屋所有权和土地使用权上的权利,即公民的财产权。进而言之,土地使用权及其出让金不仅是公民的财产权,毫无疑问也是财产权中的最大权利之一。

  不仅如此,房屋除了是公民的财产权外,还附有人身自由权的内容。从宪法规定来看,住宅自由是人身自由权范畴。人在家中住,不仅是在一个财产范围内,更是生活的空间、自由的空间、家庭的空间。所以房产同时也是人身自由权范畴。房屋之下的土地使用权,也就必然与房屋之内的人身自由权相联系,与之相交融。这就意味着,房屋及其土地使用权兼具财产权和人身自由权两种性质。无论是作为财产权,还是作为人身自由权,都属于公民的权利与自由。行政机关在行政管理中处理这样那样的事物,涉及公民权利自由时,首先必须尊重公民权利,敬畏公民权利,而不能无视甚至是践踏公民权利。公民当初购买房屋时,已经合法取得了房屋所有权和土地使用权。党的十八届四中全会决定规定,行政机关法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

  第三,公民基本权利由宪法和法律规定。公民享有哪些基本权利,历来都是由宪法作出规定的,在宪法规定基础上再由全国人大的法律作出进一步的规定。也就是说,宪法规定公民基本权利,保护公民基本权利,其他任何机构和任何规范都不得对属于宪法和法律规定的内容擅自作出规定和进行限制。这是一个法治国家必须坚持的宪法原则。因此,在《立法法》中早就有明确规定,对公民基本权利的限制、剥夺只能由全国人大作出法律规定,基本权利属于全国人大立法的专属事项。除此之外,无论是国务院还是地方人大、地方政府都无权对基本权利事项作出规定和进行限制。

  根据我国法律体系,房屋的土地使用权及其出让金,不属于地方事项,而是全国性事项、普遍性事项、事关全国公民的重大事项。同时,房屋的土地使用权及其出让金事项,也不属于具体执行性事项。因为,执行性事项不仅是宪法和法律有规定,而且是在法律上留有地方人大和地方政府具体规定空间的事项。从目前的法律规定看,房屋土地使用权及其出让金,法律没有授权地方人大或地方政府作出具体的执行规定。从法理上分析,房屋土地使用权及其出让金,涉及每一个公民权利。无论是原则规定、变更规定还是执行规定、补充规定,立法规定权都保留在全国人大法律手中。所以,行政机关无权对“土地出让金续费”问题作出规定,即便是地方立法也是无权规定,更不用说一个行政机关的红头文件了。

  第四,土地使用权及其出让金问题已有法律规定。房产和土地使用权,都属于财产权中的物权范畴。《物权法》对此的规定是,该法第149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”这条规定有两层意思。第一层意思,土地使用权到期后,该权利仍然在原房屋所有人手中,既没有转移权利,权利也没有消失或者终止。第二层意思,土地使用权到期后,权利继续不是人为的审批,也不是重新获得,而是自动获得的,也就是自动续期。这里,有一个非常严格的法律界限问题,那就是随着土地使用权的私有,地随房走,土地使用权期限届满之后,并不是再次收回国有的又一次有偿卖出,而是土地使用权再次续期。当初之所以需要支付土地使用权出让金,是因为土地使用权是国家的,不是房产所有权人的。通过买卖关系,将房屋所有权和土地使用权转移给公民,公民才需要付出这笔费用。而《物权法》的上述规定,意味着土地使用权是房屋所有人的,不是其他人的。这个过程是自动继续的,而不是再一次的买卖。

  “温州土地出让金续费事件”很快就会过去,据媒体报道国土资源部已赴温州进行调研。未来的立法或者顶层设计无非三种结果:一是像温州行政机关那样,再一次巨额收费后续土地使用权期限。二是象征性收费后续土地使用权期限。三是无须收费后续土地使用权期限。从社会政策角度看,笔者认为后两种结果有合法性和正当性,也符合国情。因为,公民获得土地使用权的根据,是房屋所有权。既然房屋所有权这个根据没有改变,那么土地使用权这个结果也不会失去。否则,不仅权利关系混乱,权利逻辑也会颠倒。

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