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稳步推进央地财权事权划分
来源:学习时报    作者:王文婷    2017-01-04 00:32:45

  自2016年8月24日国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)以来,社会各界对央地财权事权改革的加速重启充满信心,并纷纷对进一步推进财权事权划分,尤其是事权划分献计献策。在财税体制改革的落地攻坚阶段,必须梳理央地财政关系的法律渊源。

  就法律属性而言,财税法属于公法,它直接受宪法规范及原理的约束。我国《宪法》并未划定央地财权和事权的边界,但第62条和69条已经确认,全国人大审批国家预算,县级以上的地方各级人大审批本行政区域内的预算。在《宪法》约束下,我国《预算法》仅仅明确国家实行中央与地方分税制,以及一级政府一级预算。以上规定是当前央地财权事权分配的法律基础。然而,在实践中,央地财权事权的现有配置存在一些需要改进的问题。

  财权事权内涵在实践中的演进

  财权和事权是相对稳定的概念。财权是指各级政府依法享有的筹集收入的权力,主要包括税权、收费权及发债权。事权是指一级政府在公共产品或服务中应承担的任务和职责。

  党的十八届三中全会提出“事权与支出责任”,未提“财权”,但并不否认适度地划分财权和分配财权,而是将这个任务放在了未来。这种提法与1994年分税制改革将“财权与事权相匹配”作为基本原则、党的十七大和十八大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”,其实是财权和事权处在不同时空维度的表述。

  事权和财权的最新表述是:财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。这样的新提法将事权调整放在优先位置,传递了权责统一的信号,反映了下一步改革的方向。同时,事权被限缩为财政事权,可以将其理解为财政方面的事权,是事权的子概念。这就进一步增加了央地事权分配的可操作性。以事权确定财权,也就是说要优先理清事权,再根据事权来配置中央和地方的财权。这和我们国家的实际需求是相适应的,目前我们国家各级政府事权和支出范围划分随意性较大,而且标准比较模糊。可见,事权和财权在不同时间维度的表述或有不同。如何在《意见》提出的概念内涵下推进央地财政事权的分配成为当前一项重要的改革工作。

  落实央地财政事权与支出责任分配的举措

  当前讨论中央和地方的财政事权问题,既要从大处着眼,还原到统筹协调层面,又要做实做细,做到立法对接“财政事权与支出责任”的可操作性。在这一过程中,必须破除方方面面的既得利益,寻求对于国家治理现代化以及社会公共利益最大化最有利的改革方案。

  就技术层面而言,在现阶段需要以清单方式明确央地财政事权,同时辅以相关原则兜底。财政事权有四个要素:决策权、执行权、支出权、监督权。当前财政事权和支出责任划分格局出现的问题,在于执行权过度下移,决策权过度上收,所以应该适当上收执行权,适当下放决策权,还要划分清楚共同财政事权当中的决策权、执行权、支出权和监督权分别由哪级政府承担。

  央地财权事权实际上可以理解为央地在花钱方面的权力。这种划分原理上说比较清晰:以是否具有外溢性为标准,无外溢性事务的财权事权应当交给地方政府,具备外溢性的事务应考虑中央政府的参与。《意见》已经对财政事权作了较为详细的划分,各级政府拥有大部分独立事权,共同事权减少,辅之以少量上级委托性事权和引导性事权,中央政府为基本公共服务进行“兜底”。

  以财政事权的划分为母版,财政事权和支出责任的对应可以按如下思路操作:应该先把财政事权清单在中央、省和市县这样的三级框架之下明确列出,再对应到财政运行管理环节上的支出科目。这些支出科目都是实打实代表着支出责任,应该把它们打通,形成整个政府分配运行体系支出责任的一览表、分工图。

  以外溢性、信息对称性等标准为依据,将财政事权进行细分并逐步推进落实。以此为基础,在财政运行管理环节匹配相应的支出责任是财政事权和支出责任对应的方式。这一切的展开,离不开税法制度的保障。这关系到立法模式的选择问题。依据《意见》,短期内不排除财政部牵头以行政法规的形式制定进一步实施方案的可能。但从长远看,由人大主导的法律规范完善才是最优选择。由人大主导的立法,可能有两种模式。一种是整体模式,即制定一部中央与地方收支划分法,对事权作出整体划分。另一种模式是把财政事权放在不同的法律规范中予以体现。总之,对财政事权和支出责任划分的立法推进,将成为一系列财税法律法规制定与完善的前提和基础。

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