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就近城镇化是发展新动力
来源:学习时报    作者:张占斌 黄锟    2016-02-29 10:26:30

 

  “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,需要破解发展难题,厚植发展优势,培育发展新动力。中央提出的到2020年引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,既体现了新型城镇化“以人为本”的本质要求,又明确了新型城镇化建设的阶段性重点目标,有利于从需求和供给两端为全面建成小康社会提供发展新理念、新方向、新动力。

  就近城镇化将为全面建成小康社会提供发展新动力

  首先,就近城镇化是扩大内需的最大潜力。就近城镇化带动大量农村人口进入城镇,带来消费需求的大幅增加,同时还产生庞大基础设施、公共服务设施以及住房建设等投资需求。其次,就近城镇化是产业结构调整升级的重要依托。就近城镇化产生集聚效益、规模效益和分工协作效益,极大地推动工业化进程。同时,城镇化不仅能够推动以教育、医疗、就业、社会保障等为主要内容的公共服务发展,也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展,催生了一系列新业态。再次,就近城镇化是转变经济发展方式的重要条件。城镇化带来人们生活方式改变,带动消费需求将从“吃穿用”转变到“住行学”,推动消费结构和消费方式升级。城镇化带来人力资本和信息知识聚集,促进市场竞争、技术创新和改善管理,有利于提高资源集约利用,降低工业排放,实现低碳、绿色发展。最后,就近城镇化是统筹城乡发展的重要途径。通过就近城镇化,大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,农村居民人均资源占有量会大幅度增加,有利于提升农业生产规模化、市场化水平,加快农业现代化进程,解决农业增长、农村稳定、农民增收问题。就近城镇化还可推动工业反哺农业、城市支持农村,促进基本公共服务均等化,逐步缩小城乡差距,实现城乡协调发展和共同繁荣。

  就近城镇化面临的巨大发展难题不容忽视

  当前,就近城镇化发展面临诸多困境,主要存在产业支撑不足、资金严重短缺、政策不完善、规划不合理等问题。一是产业发展滞后,支撑能力不足。政府主导产业发展,特色不鲜明,一窝蜂地上重化工业、制造业,缺少区域产业分工和错位发展,产业结构严重雷同,竞争力弱。片面理解“产业支撑”的含义,忽视社会建设和公共服务事业发展,城市服务功能不足,人气不旺。二是融资渠道不畅,资金严重短缺。当前经济下行压力大,财税收入缩水,土地也不像以前那么好卖了,地方政府负债规模过大的风险也逐渐暴露。而作为市场主体的企业,近些年普遍反映融资难、融资贵问题突出,中西部中小企业融资更是困难重重。商业银行和政策性金融机构因其农村网点分布少、针对农民的产品服务少,涉农金融服务缺位比较严重。三是改革不到位,配套政策不完善。由于体制机制改革不到位,政策不配套,制约了就近城镇化的展开。由于农村土地制度改革滞后,农村土地要素没有盘活,农民缺少金融资本武装,农民土地流转、抵押、贷款和农业适度规模经营进展迟缓。地方直接融资渠道有限,政策性和商业性金融界限混淆,中小金融机构生长困难。四是规划不合理,形式主义严重。多头规划,总体规划、分区规划和专项规划衔接不够,没有做到多规合一。规划宗旨、目标不清晰,一些地方政府盲目模仿发达地区的做法,思路不清、方向不明。群众参与度低,对群众的诉求回应不够,存在着以权代规的问题,规划实施刚性不足。规划缺乏鲜明的个性特色,针对性差,可操作性不强。

  就近城镇化面临的难题,具有相当的普遍性,主要有三个方面的原因。一是发展理念存在误区,片面迷信大城市。我国城市行政等级与资源分配呈正相关性,优质资源过度集中在大城市,大城市越来越大,而中小城市、小城镇难以获得应有的经济资源和公共资源,发展缓慢。二是发展思路不清晰,片面发展房地产。一些地方将城镇化片面地理解为房地产化,认为城镇化建设就是基础设施建设加房地产开发,忽视新增城镇人口如何安居乐业、如何完善城镇基础设施和基本公共服务等民生问题。将城镇化片面地理解为城镇规模的不断扩张、过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加剧了土地粗放利用,催生房地产泡沫。三是发展政策有偏向,资源集聚不够。过去有多年的西部大开发和中部崛起战略实施,但总的来看国家宏观政策引导资源向中西部回流和集聚的强度不够,国家向中小城市、小城镇基础设施建设的投入不足制约了中西部中小城市、小城镇的发展。

  以改革促进就近城镇化进程和健康发展

  促进就近城镇化和健康发展,要把握两个关键点:一是既要走出片面迷信大城市的误区,同时也不能转而片面迷信中小城市、小城镇,特别是小城镇不能遍地开花,避免要素过于分散,导致土地等资源的浪费。二是把县城建设作为就近城镇化的重要平台和主要抓手。

  高度重视产业支撑平台建设,加快推动产城人融合。有产业支撑的就近城镇化才有生命力。鼓励支持中小城市和小城镇培育壮大特色产业和新兴产业,比如通过“互联网+”来推动劳动密集型产业的发展,发展现代物流产业,发展旅游休闲和健康养老产业等。建立产业梯度转移激励机制,积极引导鼓励东部产业向中西部小城市和小城镇梯度转移,健全承接大中城市产业的激励机制。提供土地、财政、税收、金融、技术、人才等全方位的支持政策。比如,组建中西部产业发展银行和引导基金等。把特色产业与重点镇建设结合起来,培育有特色产业支撑的工业强镇、商贸重镇、旅游古镇和卫星城镇。加快推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设,增强发展后劲。

  拓宽投融资渠道和平台建设,建立规范透明的城市建设投融资机制。允许地方政府发行市政债券,建立健全地方债券发行管理制度和评级制度,拓宽城市建设融资渠道。加快建立城市基础设施、住宅政策性金融机构,为城市基础设施和保障性安居工程建设提供融资服务。完善PPP模式,拓宽社会资本投入领域和多元投入机制。加大财政支持力度,在小城镇产生的城镇建设配套费、土地出让金、排污费等,建议省市县留成部分全部或大部返还给小城镇。加大各级金融机构对中小城市和小城镇的信贷支持力度,大力实施普惠金融。地方政府成立以财政出资或控股的贷款担保公司,支持涉农贷款发放。

  深化体制改革,完善配套政策。就近就地城镇化是一系列公共政策的集合。把简政放权落地落实,赋予地方更多自主权和基层自治权,调动地方基层干部积极性。改革土地制度,完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点和承包地、宅基地抵押、担保试点,积极探索土地增值收益分配机制和进城农民的土地退出机制。深化城镇住房制度改革,加大保障性住房货币化安置力度,建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。探索建立农业转移人口市民化成本分担机制,逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重。构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系,把更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、加强农民工职业技能培训。

  转变发展理念,优化规划布局。加强政策引导和支持,把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向,加强产业和公共服务资源布局引导。鼓励引导产业项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和县城布局。加强市政基础设施和公共服务设施建设,教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜,引导高等学校和职业院校在中小城市布局、优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构。对具备行政区划调整条件的县可有序改市,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。搞好规划布局,把就近城镇化纳入经济社会整体发展规划中,推进城乡总体规划与产业发展、土地利用、交通发展、公共服务、生态建设、文化保护等多规衔接。

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