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产能过剩治理政策的六大实施路径
来源:学习时报    作者:杨振    2017-02-20 07:22:16

  “去产能”一词在我国语境下并非新创,自上世纪90年代后期部分轻工产业由生产不足转入生产过剩状态后,以遏制行业盲目扩张等措施为主要内容的产能治理政策就已悄然出台。系统回顾近十年产能过剩治理相关的政策文件,不难发现,我国产能过剩治理已经形成了相对清晰的六大实施路径。这六大实施路径共同发力,兼顾了行业、区域和企业的不同特征,构筑了产能过剩治理的完善政策体系。

以调整行业结构优化产能分布

我国产能过剩呈现出明显的结构性特征,行业结构调整是化解产能过剩可行的路径选择。2006年3月12日,国务院发布《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》,指出部分行业出现明显过剩和潜在过剩,并提出了产能过剩行业的外在经济表现。在产能过剩治理原则和政策上,侧重于以调整行业结构优化产能在行业中的分布。一是对行业进入施加限制,对增量产能实施严格控制,让过剩行业新增产能没有市场存活空间。二是对行业退出制定规则。对落后产能进行界定并依规淘汰,对哪些产能属于落后产能有清晰和量化界定,并自下而上报告落后产能情况。三是注重产能效率提升。提高效率的措施依赖兼并重组,并从两个方向推进:跨地区和跨行业兼并。主要政策目标是做“大”,从而实现规模经济。四是提出配套治理措施。治理过剩产能主要辅助工具以土地、信贷、环保等为决策变量,严格依据国家宏观调控和产业政策的要求进行控制。被界定为产能过剩的行业,其土地使用成本、资本使用成本都会相应提高。

以抑制重复建设治理低效产能

产能过剩还突出表现为同质化低端产品过剩,为此,需抑制重复建设治理低水平产能过剩。2009年9月29日,国务院转发了发改委等部门制定的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,该文件旨在抑制重复建设治理低效产能,做出了许多有益的探索。

第一,增量与存量同时治理。严控增量、优化存量,根据不同产业采用分类指导和有保有压相结合的原则。并从需求侧提出了解决思路,开启了官方从扩大需求化解产能过剩的道路。第二,落后产能界定标准更加细致,各行业均给出了判断落后产能的具体标准。这些标准,既包含从环保角度出发的、能够影响所有企业的标准,也包含从技术角度出发的、对大企业影响较小而对小企业影响更大的标准。第三,治理过剩产能的综合配套措施更加健全。不仅从用地和信贷方面进行调控,还从环保、安全、审批等各方面加强管制,同时针对违规项目屡禁不止现象提出了问责制度,治理产能过剩不仅是经济任务,还涉及官员个人政治前途。

以淘汰落后产能提升产能质量

淘汰过剩产能必然应首先淘汰落后产能,释放先进产能。2010年国务院专门就落后产能淘汰工作进行了部署,下发了《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》。这份专门针对落后产能淘汰的政策文件,以电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点,对具体产能淘汰任务进行了详细的界定。以质量提升为主,产能过剩治理措施有了重大变化。

第一,实施等量与减量置换,使得新增产能有了进入市场和现有产能进行竞争的可能性。在这之前,无论新增产能环保和能源使用措施多么有效,都没有正常渠道进入过剩行业的可能性。第二,纵横联合,实施严格的目标任务制度。这个目标任务体系对重点行业限定时间、限定数量进行落后产能淘汰。横向看,工信部协商有关部门提出分行业的淘汰落后产能年度目标任务和实施方案。纵向看,要求各省、自治区、直辖市人民政府根据工信部、能源局下达的淘汰落后产能目标任务制定实施方案,并将目标任务分解到市、县,落实到具体企业,及时上报计划淘汰落后产能企业名单。同时,还确定了一个部际协调小组来统筹协调淘汰落后产能工作,对违规新增产能和落后淘汰产能执行不力的处罚力度也空前加强。

以产能严重过剩行业试点突破

在我国产能过剩治理政策文件话语体系中,官方首次将行业定义为“严重过剩”状态,出现在2013年5月10日国家发改委和工信部《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》的联合发文中,涉及钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业。2013年10月6日,国务院发布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》,就是针对这几个产能严重过剩的行业,确定淘汰任务目标和时限要求。以产能严重过剩行业为试点,产能过剩治理政策出现了全方位转型。

第一,由内部市场转向外部市场,寻求产能利用的广阔空间。在官方文件中首次提出内依靠外需来拉动产能严重过剩行业的消费,这也为两年后我国推进国际产能合作埋下了伏笔。第二,采用市场化方式探索新增产能指标交易。鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易,形成淘汰落后与发展先进的良性互动机制。2014年7月11日,工信部《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》正式发文产能指标交易细则出台,标志着由市场化解产能过剩有了现实的市场交易载体。这是由行政命令向市场化淘汰路径转换中的浓重一笔,是开启市场化解决产能过剩的“神来之笔”。

以约束条件转换规范产能形成

早期关于产能过剩治理的路径选择,基本沿用了行政命令为主的数量型调控方式,对过剩产能形成的体制性根源探索仍不足,尤其缺乏对地方政府无序竞争行为的调整。2014年11月27日,国务院颁布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》,这个文件虽然并没有专门针对产能过剩治理,但通过改变地方政府的约束条件来规范其无序竞争行为,无疑对治理产能过剩尤其是有效抑制过剩产能形成,均具有重要的意义。

第一,首次用文件的形式规范了地方政府之间在招商引资中的竞争性优惠行为,从而规范市场秩序。一些地区和部门对特定企业在税收、非税等收入和财政支出等方面实施的优惠政策,可能抵消了治理产能过剩的努力。第二,规范税收政策制定和管理权限。按照文件规定,各地区一律不得自行制定税收优惠政策。未经国务院批准,各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策。第三,规范了非税收入管理。对政府违规减免、缓征、低价出让土地及国有资源等行为严格禁止。第四,严格财政支出管理。对先征后返、列收列支、财政奖励或补贴,以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等优惠政策,坚决予以取消。

以行业脱困发展推动分类施策

金融危机后,随着世界经济深度调整,外需仍疲弱不稳,几大重点产能过剩行业运行更是雪上加霜,过剩产能调整带来的失业压力更是无处释放。这样的困境突出表现在钢铁、煤炭等传统产能过剩行业。2016年,《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》这两个专门针对特定行业的文件适时而出。这两个文件的出台,标志着以钢铁和煤炭行业脱困发展实施分类施策成为有效的路径选择。

这两个文件进一步弱化了产能数量分配的做法,环保、能耗、质量、安全和技术等成为产能退出的红线标准。除了社会性管制标准外,还采用了激励性而非强制性的政策选择,鼓励企业通过主动压减、兼并重组、转型转产、搬迁改造、国际产能合作等途径,退出部分产能。这次的产能调整路径,更多地尊重了企业的自主决策。两个文件还都对行业升级提出了具体指导意见:如钢铁行业的推进智能制造、提升品质品牌、研发高端品种、促进绿色发展、扩大市场消费等措施;煤炭行业通过化解过剩产能,促进企业优化组织结构、技术结构、产品结构,创新体制机制,提升综合竞争力,推动煤炭行业转型升级。“去产能”外在表现为产能数量减少,背后逻辑是优化企业之间的竞争关系。“去产能”与产业升级多措并举,真正抓住了“去产能”的核心目的。

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