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社会保障征缴的税费之争与改革方向
来源:学习时报    作者:胡继晔    2017-04-14 00:08:11

  社保基金征缴的税费之争

  征缴是社会保障基金形成的“入口”,世界上所有建立了社会保障制度的国家都通过严格的立法来进行征缴。中国在2011年7月1日开始实施的《社会保险法》第59条中提出社会保险费实行统一征收,但由于各地社会保险费征收部门分别在地税和社保经办机构,该条款授权将实施步骤和具体办法由国务院规定。时至今日,仍然未确定“统一征收”的部门,还是“双轨制”,截至2017年1月31日,20个省份、3个计划单列市由税务机关征缴,其余十几个省份由社会保险经办机构征收。

  除现实的征收“双轨制”之外,在理论层面也一直存在着“税”“费”之争。支持社会保障“费改税”的学者认为,征税模式有利于征收刚性、有利于统筹实现、有利于资金统一调度、有利于公平负担。反对“费改税”的学者认为,社保改革的主要潮流是加强个人缴费与未来权利之间的联系,多缴多得,而社保税未能够体现缴税与待遇之间的关联。

  “费改税”的合理性在于其注意到了我国现行社会保障收费制度的种种弊端,试图利用税收的法定性、统一性、强制性、成本低的特点,有针对性地解决当前效力低、范围小、收缴难、差异大、成本高、监督难等问题。但“费改税”的支持者无法从理论上和实践中阐述税收的强制性、固定性、公共财政性,如何与社会保障所要求的权利与义务的一致、个人账户与社会统筹相结合之间兼容衔接的问题,不能充分说明社会保障税所具有的专税专用、保障个人所有权等特点。同时从激励的角度来看,社保部门对社保基金收支平衡负有直接责任,有足够的动力去扩面参保和加强征收,税务部门则无此激励。

  “费改税”的反对者指出实行社会保障税收制度存在理论上的障碍,认为税收的公共性与社保基金个人账户的私有性相冲突、税收的不直接偿还性与社会保障的专用性冲突,都是“费改税”无法逾越的障碍。反对者们看到了税与费在理论性质上的区别,然而在现实中,“费改税”的反对者却也承认税与费的强制性并无高低之分,因此无法说明为什么不将费改税,从而充分利用税收制度的强制性。

  社会保障税或费的问题之所以陷入理论的困境,无法自圆其说,并在实践中造成“双轨制”,其中主要的问题就在于:无论是费改税的支持者还是反对者都容易局限于传统的公法—私法的二元结构来认识社会保障。赞成“费改税”观点的学者,容易从公法的视角来审视社保筹资的性质,但却无法说明社会保障所具有的私法特征;反对“费改税”观点的学者,则过于偏重社会保障筹资的私法性质,未看到社保公共属性的一面。其实社会保障法作为社会法的一部分兼具公法与私法的特点。判断和认定某一主体是否为征税主体,主要应看其行使的权利和实施的行为的性质,而非简单地看其名称。因此,只要充分认识到社会保障融资中的公共利益特征,那么无论是采用社会保障费还是社会保障税都可达到同样的目的,关键是实现税费统一,真正将《社会保险法》落到实处。

  发达国家社保税费统一的经验

  从经济合作与发展组织35国情况来看,养老金制度分为私人养老金和公共养老金,私人养老金当然采取缴费制度,多缴多得;而公共养老金是政府主导的,在筹资模式上不管是美国的工薪税还是英国的国家保险缴费,实质上并无根本差别,大都相当于缴税。它们的共同特点:一是强制性,无论名称为税或缴费,都由法律明确规定,统一强制征收,形成社会保障供款;二是所征得的收入形成专门基金,与一般税收相区别,专款专用;三是以雇员的工薪收入为基准征收,未来养老金待遇领取与缴纳期限相关。这些特点贯彻了税收理论中的受益原则,即将纳税人从政府公共支出中所获得的利益大小作为税收负担分配的标准。受益原则的理论依据是政府之所以能向纳税人课税是因为纳税人从政府提供的公共物品中获得了利益,受益不同者负担不同的税收。受益原则的使用范畴为准公共产品,公共养老金即属最典型的准公共产品。

  美国作为统一社会保障缴税的典型代表,其工薪税由雇主和雇员按工资的6.2%分别缴纳,合计12.4%。工薪税税收不进入国库,而是形成了独立于国库的联邦社保基金,采取完全独立于财政收入的投资管理模式:所有工薪税收入由财政部对其发行特种国债,通过精算确定期限和额度,在社保机构发放养老金时使用到期国债的资金。美国人没有身份证制度,社会保障号码就相当于身份证号,全国统一,有效促进了劳动力流动。每年联邦社保基金都会发布年度精算报告,给出短期(10年)和长期(75年)的预测结果。

  为提高行政效率,许多国家将征缴社会保障基金与征税结合在一起,并且社会保障供款占税收总额的比重在不断攀升,社会保障的收、支逐步成为财政收、支的第一大项。据OECD的统计,各成员国社会保障供款占税收总额的比重,1965年仅为18.1%,1985年上升到23.4%,1995年达26.3%,2009年达27.2%。以美、日、德三国为例,社会保障供款占税收总额的比重1965年分别为13.3%、21.8%、26.8%,到了2011年,分别增加到了27.2%、40.9%、38.7%。在其他国家,社会保障供款也基本上都成为第一大税种。由此可见,不管名称如何,社会保障税费都是统一的,已经在西方发达国家的税收领域占据了极其重要的地位。

  我国社保税费统一的改革方向

  社会保障制度是市场经济的安全网和稳定器。目前我国社会保障制度仍处于碎片化的状态,统一的社会保障体系尚未形成。我国社会保障制度改革,应在已经取得了历史性成就的基础上,从碎片化走向制度整合,而社会保障税费统一将是重要一步。

  现有基本养老保险制度的不可持续性体现在多方面,其中之一就是未能够足额缴费。尤其一些劳务输入地区如珠三角、长三角地区,由于缴费人数较多,而劳动力流动时统筹部分留在原工作地,出现了较多的结余后当地政府主动降低了缴费比例,例如深圳的企业职工共济金(即统筹部分养老保险)缴费率仅为14%,远低于其他地区的20%,造成地区之间的缴费不公平。

  在事关国家发展全局的社会保障制度改革中,基于社会统筹和个人账户的不同性质,借鉴OECD公共养老金和私人养老金的两分法,将基本养老保险的社会统筹部分改为征收社保税,将来在条件许可的时候可以加上基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险,形成统一的社会保障税,全国统一税率。这样,一方面可以实现计划很久却迟迟难以落地的养老保险全国统筹,彻底消除碎片化;另一方面也可以使得统筹部分养老金的保值增值问题不再成为问题,以彻底的现收现付税收制度为基础,杜绝养老保险统筹部分不足的省份挪用个人账户养老金的问题。最近人力资源与社会保障部提出的中央统筹方案将采用省际调剂金模式,责任还在省一级,这也有可能带来中央与各省之间的讨价还价。而费改税后,不需要讨价还价,劳动力流动也不再需要社保关系的接续,只需要社会保障号码(即身份证号码)中的记录即可。社会保障费改税将在促进实现全国统筹、制度公平方面起到至关重要的作用。

  社会保障税开征之后,由于把此前的社会保险费改为税收,其税率、纳税人、征税对象、纳税期限、法律责任等等均由国家统一立法,便于国家调控。此前社会保险基金征缴管理“政出多门”,各地具体操作相差较大,中央很难进行有效调控。正是因如此,使各地的劳动用工成本差异较大,各地、各部门往往强调自己管辖地区的重要性,从而造成碎片化和混乱。社会保障税将社会保险费的收缴纳入税收范围,以国家强制力为后盾,强制程度提高。对于欠税、漏税,税务机关除责令限期补交外还可加收滞纳金;对于偷税、抗税还可以处以罚款;主管税务机关还可采取通知开户银行扣缴入库、吊销税务登记证、提请工商部门吊销其营业执照、提请人民法院强制执行等等强制手段。

  在统筹部分改为社会保障税并实行全国统一征收之后,目前在社保经办机构征收的社会保障税应当全部移交给税务机关;而过去由税务机关征收个人账户养老保险费的省份应当把征收权移交社会保险经办机构征收。行政职能的转换会涉及工作人员的流动,可以借鉴2008—2009年养路费改燃油税后全国十多万稽征人员分流的经验,实现平稳过渡。

  从实践角度来看,开征社会保障税已经具有现实可行性。我国可以借鉴社保缴税、税率降低、全国统筹的国外经验。目前我国已有超半数的省份实行了社会保险费由地方税务机关征收,增加了人们对社会保障税的心理预期。遍布全国的税务干部在个人所得税的征收中积累了丰富的工作经验,建立了完善的IT系统,地税机关可以充分利用企业所得税中的工资薪金扣除项目、个人所得税源与养老保险费源互相交叉的特点,确保费基准确,节约行政资源,提高征管效率。这些信息资源上的优势为社保税的开征提供了征管体系的保证,开征社会保障税应当不会存在任何技术上的障碍。

  未来费改税后,“税”的部分实行严格的现收现付制度,不需要考虑投资资本市场的问题,真正实现全国统筹;对于个人账户养老金部分,与越来越多企业参与的第二支柱企业年金、机关事业单位职工的职业年金一起组成个人养老金,保留缴费的多缴多得激励机制,通过投资资本市场来保值增值,促进养老金体系的可持续性增强,体现社会保障制度的效率。果真如此,则“公平可持续”的社会保障制度改革总目标将具备制度性基础。

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