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房地产税:设不设减免,怎么免?
来源:学习时报    作者:马海涛 侯一麟 张平    2017-05-19 07:42:02

 

  

  备受关注的房地产税法被列入十二届全国人大常委会立法规划。在未来推进房地产领域税收改革深化的情况下,房地产税立法将走向何方?探讨房地产税的税制设计中,到底该不该设置一定的减免?如果设置减免,如何进行具体减免方案的设置?

  由于种种原因,房地产税迄今除去沪渝两市的试点之外,还没有普遍开征,但关于房地产税的研究和讨论一直受到城镇居民的密切关注,主要原因有两个:一是大家认识到房地产税迟早会开征,有房的居民希望了解,如果开征房地产税,自己到底需要缴多少,对自己的生活会有多大影响。二是在当前高房价的背景下,大家都想知道房地产税会对房价产生什么样的影响。探讨房地产税的税制设计中,到底该不该设置一定的减免?如果设置减免,如何进行具体减免方案的设置?

  关于房地产税有没有免除的问题,基于经济学和财政学的理论,无论从效率还是公平的角度,宽税基、少豁免甚至无豁免地对所有业主征收是理论上的最优。针对某些特定群体的减免或差别税率,其动态结果并不公平,随着时间推移,不公平的程度还会加速放大,造成严重的社会问题。但在现实中,开征房地产税能不能一步到位,不设任何免除?这还有待仔细研究。从中国当前的高房价背景和舆论环境来看,不设免除可能会面临较大的阻力。鉴于房地产税牵涉面广,开征新税也往往面临方方面面的阻力,为了获得大多数人的支持,不少专家学者主张,开征房地产税必须以大范围的减免为代价。但究竟应该怎么免,却是各执一词。那么,房地产税的开征到底设不设减免?怎么免?

  由于上海的试点政策只针对增量房产等原因,之前社会上流传着一种房地产税方案,叫“只做增量,存量房暂不征税”,即:新房上市就纳税,旧房待至上市交易或继承过户时再开始纳税。这个方案的出发点,是考虑到新税开征阻力巨大,设法减少阻力,使新税尽早上路;但问题在于把短痛变成长痛,造成长期不公平,尤其是对急需改善住房条件的人群。例如:一无房户为解决刚性需求购房,一旦买了房马上就要缴税;与之对照,另一户在新税法颁布之前早有5套,却无需缴纳,还把多余房产出租获取租金,加剧两类待遇的差别。这样做是对多数人不公,同时造成市场极大扭曲。另外,房地产税是针对持有环节征收的税种,存量房不征就不是房地产税。因此,在进一步的研究和讨论中这一方案基本已被摒弃。

  现在社会上仍然流行的减免方案还有两类:家庭首套减免和人均面积减免。“家庭首套减免”,即凡是家庭只有一套住房的,不加区别一律免税,以期获得大多数人支持。“家庭首套减免”的方案存在很多问题:如何定义“户”?按户籍还是婚姻关系?此外,如何对待不同大小的房子?如何对待不同档次、位置的房子?这个方案的突出问题之一是,多房户当然都会要求扣除大套的、高档的、位置好、价格贵的,于是,中心城区、风景名胜区、优秀学区等地的税基消失,取而代之的是远郊区、环境差、生活不方便区域的房产。若实行这样的方案,必然是对大众、多数后来购房者的不公;还将造成房产市场长时间的扭曲。再者,失去税基的行政区域的政府和民众也不会同意。

  相对于“家庭首套减免”来说,“人均面积减免”破除了假离婚的问题,因为是“人均”,离婚后免除面积仍然一样。这个方案看似合理、公平,尤其照顾低收入人群和弱势群体,但问题照样存在。首先,若按家庭扣除,如何定义家庭?一口人还是三四口人?为方便照顾老人三代同住的怎么对待?所以,这个提法在税政层面操作难度大,在不同人口数和类型的家庭间很不公平。其次,若按照人均面积扣除,如何考虑房产的档次、位置?同样的人均30平方米扣除,住别墅的跟住普通住宅待遇就出现了天壤之别,何来公平合理?相同档次、大小的三栋房子,一栋在市中心,事事方便;另一栋不在闹市但在公园旁,环境优美、清静、空气清新;还有一栋在郊区,环境差,交通、生活、就学、就医、上班事事不便。这样三栋房子相同待遇或者相同面积抵扣,字面上公平,实际上对低收入人群和弱势群体极不公平,必然造成市场行为扭曲。

  以上减免方案对面积阈值和家庭的定义等问题欠缺考虑,类似的减免设计可能会造成房地产市场和业主行为扭曲。那么,有没有更好的减免方案?

  在与“人均面积减免”相似的征管难度下,相对来说,“人均价值减免”可能较好。与前两种方案不同,“人均价值减免”无需考虑房产区位、档次、面积等因素,所有家庭均根据当地经济社会状况按人均免除一定的房产价值。例如若按上海免首套的平均价值500万折算,上海人均可相应免除100万至200万元房产价值,如此对于一个普通的三口之家,其最终效果与家庭首套减免类似,而单个房产价值很高的三口之家同样也只能免除等量价值。我们的实证研究结论表明,相对于无免除方案,房地产税负在家庭首套减免和人均面积减免方案下明显是更多地由富人承担。在人均价值减免方案下,税负向富人倾斜更加明显,其对收入的调节作用最高。而人均面积减免方案对收入的调节作用甚至弱于家庭首套减免方案。因此,从对不同收入群体的公平性考量,对调节收入分配的作用以及简化政策实施的难度等方面来看,按人均价值减免要优于家庭首套减免和按人均面积减免的方案。

  那么,“人均价值减免”中到底免除多少“价值”才是合宜的?这会直接关系到一些群体到底要不要缴纳房地产税。从减小政策推进阻力的角度分析,一般认为减免越多越好,事实确实如此吗,理论上的测算结果如何?即便是从减少政策推进阻力的角度,一般认为的减免额度越多越好并不能得到理论和数据测算的支撑。我们研究发现,在人均价值减免的基础上,综合考量房地产税的财政能力以及纳税意愿和纳税能力的一致性,人均价值减免的具体额度不宜过多。

  人均具体免除多少平方米或者对应的价值比较合适呢?让我们看看免除后还能收到多少税。开征新税,务必考虑可获得的税收,税收偏少则该税不应开征。设计房地产税减免方案也要考虑可征得的总税额。“家庭首套减免”方案可征得的税额仅为无免除时的22%,说明该方案基本上抹掉了税基。人均面积免除10、30和50平方米时可征得的税额分别为无免除时的75%、35%和17%,说明人均免除10平方米以内(即人均住房面积的三分之一)可保留大部分税基;人均免除30平方米以上时,税基就已经扣除掉了近三分之二;若人均免除50平方米,则税基所剩无几。

  相应的人均价值免除可征得的税额分别为无免除时的70%、38%和24%。就是说,人均免除10平方米的价值去掉了30%的税基,但大部分还在;若按人均免除30平方米的价值征收,可征得的房地产税额仅为潜在税额的38%;若按人均免除50平方米的价值征收,仅可征得24%的潜在税收。所以,最终免除额的大小应根据各地财政状况和当地民众对房地产税的接受程度而定。

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