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以有效金融监管实现金融与实体经济良性互动
来源:学习时报    作者:迟福林    2017-06-02 07:40:22

   无论是提振经济信心,还是防范系统性区域性金融风险,都有赖于通过有效的金融监管形成健康、稳定的金融市场,实现金融与实体经济的良性互动。问题在于,在行政审批与市场监管合二为一的体制下,金融监管的独立性、协调性、专业性不足,难以确保监管的有效性。这需要以着力解决行政审批与监管不分的体制性矛盾为前提,尽快组建国家综合性金融监管机构,在强化金融监管独立性、协调性、专业性上取得重要突破,建立现代金融监管框架,为全面提升金融治理能力提供重要的体制保障。

  以着力解决行政审批与监管不分的体制性矛盾为前提

  审批权与监管权不分导致监管体制缺乏独立性,是我国金融监管领域的一大顽疾。适应我国金融治理的实际需求,只有以解决行政审批与监管不分为前提,并把建立独立的监管体制作为目标追求,金融监管的转型与改革才有可能取得实质性突破。

  审批权与监管权不分是现行金融监管体制面临的突出矛盾。长期以来,银监会、证监会、保监会既是行业准入的审批机构,又是各自领域的监管机构。尽管这几年监管部门简政放权在加快推进,但审批权不愿放、不敢放的现象仍不同程度地存在,审批权与监管权不分的格局尚未得到有效改变。监管部门往往把相当大的精力放在审批上,以审批取代监管、重审批轻监管的矛盾比较突出。由于在监管上缺乏内在动力,监管部门缺乏应有的主动性去识别系统性风险并形成应对风险的前瞻性预案。

  混业经营与分业监管的现实矛盾越来越突出。银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业实施监管的传统金融监管体制,曾经适应了改革开放初期培育多层次金融市场的需求,但在混业经营快速发展的今天,带来的监管重叠、监管掣肘、监管真空、监管失灵等问题越来越多。

  各监管机构目标不同,部门法律法规分散,信息沟通协调不畅,缺乏一致行动的决策和执行机制,监管漏洞较多。例如,综合型金融机构涉及多种业务,需要接受多个部门监管。但各个监管机构囿于自己的监管范围和监管职责,都难以对最终结果负责。加之一些新的金融业态不断出现,而相应的监管却跟不上,由此使一些领域的监管真空客观上为金融诈骗提供了土壤。监管信息分布在不同部门,难以实现共享,不利于有效识别系统性风险。在处置风险时,跨行业、跨部门的风险特征超出了单个监管机构的能力范围,难以形成化解风险的统一行动。

  建构独立的金融监管体制

  金融监管转型与改革的核心目标是建立独立的监管框架。从国际经验看,独立性是现代金融监管体系的“精髓”,任何有效的金融监管制度设计都需要确保金融监管的独立性。监管者的利益独立于监管对象,不被监管对象所俘获、掣肘,是保障监管有效性的基本前提。这样监管者才能有责任、有激励、有动力改善监管,才能对监管结果负责;监管者才会主动地去识别风险和预防风险,才能不断提升监管的专业性,处理好监管与金融创新的关系。

  金融监管体制改革的重点是推进审批权与监管权的分离。建立独立的监管体制,关键在于改变审批权与监管权不分的传统体制,使监管机构独立公正地行使监管权。例如,如果将银监会、证监会、保监会并入央行,形成“大央行”的超级监管模式,尽管能够提高监管的统筹协调性,但难以解决审批权与监管权分离的问题,难以确保监管机构独立行使监管权。从我国的基本国情看,建立独立的现代金融监管框架,重要的前提是加快推进审批权与监管权相分离。例如,考虑到证券市场注册制即将实施,股票发行审核权应当下放给证券交易所;尽快研究推出银行业、保险业审批权与监管权相分离的改革方案。在这些改革推进的前提下,监管机构才能真正成为独立、专业的监管者。

  建立独立金融监管框架的迫切性日益增强。随着金融业的快速发展,各类金融创新层出不穷。人民币加入SDR后,金融市场对外开放是大势所趋。在金融业双向开放的大趋势下,各种可以预料和难以预见的金融风险势必加大。能否尽快建立独立的金融监管框架,使金融监管机构能够主动预判风险、识别风险、有效防范风险,已经成为事关经济社会发展全局的重大现实问题。

  以加强统筹协调为重点,组建国家综合性金融监管机构

  金融混业经营已经普遍化,但分业监管体制尚未根本改变,是我国金融监管领域面临的现实矛盾,并由此加大了系统性区域性金融风险。以加强统筹协调为重点组建国家综合性金融监管机构,加快形成综合性监管体制框架,走出一条建立现代金融监管框架的有效路子。综合考虑多方面的现实因素,在银监会、证监会、保监会的基础上组建国家金融监管总局,是我国走向综合性监管的现实选择。

  这样能够有效解决行政审批与监管不分的问题,有利于实现监管机构的独立性;能够有效实现监管的统筹协调,整合银监会、证监会、保监会现有监管职能,根据金融监管需求合理设置内设机构,形成综合性监管体制框架;能够有效实现跨部门金融监管信息共享、基础设施共享,实现金融监管全覆盖,提高金融监管能力;能够形成系统性区域性金融风险制度化的识别、预警、防范工作系统,形成反应灵敏、协调有力、指挥高效的危机应对机制。形成“一行一局”(人民银行+国家金融监管总局)的新格局,避免了货币政策与监管政策的冲突,兼顾了央行货币政策独立性与金融监管的独立性。

  组建国家综合性金融监管机构的基本思路。建议尽快组建国家金融监管总局,统一行使金融监管决策职能,制定监管政策和监管标准,集中收集监管信息,监测和评估金融领域整体风险,统一调动监管资源。一是明确机构定位。由于国家金融监管总局是专业性监管机构,不是行政权力机构,最适宜的定位是国务院直属事业单位。二是强化功能监管。以强化综合性监管为目标,打破现有银证保分业监管框架,根据功能监管需求科学设置内设机构。三是扩大监管范围。重点统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司;将金融控股公司、第三方财富管理公司、互联网金融等金融新业态纳入监管框架,实现严格规范监管。四是实施垂直管理。国家金融监管总局实行自上而下的垂直管理,并加大与地方政府金融办的互动与协调。

  在国家金融监管总局领导下,尽快实现金融监管的三个统筹。一是统筹监管政策制定。参照国际经验,尽快建立适应混业经营的金融监管标准,形成按照金融产品/业务的法律关系实质来实施监管的具体操作办法;制定统一的监管规则,全面检查金融机构各种类别具体业务的合规情况和潜在风险,独立评估其公司治理、风险管理等审慎性原则的贯彻情况,提升风险识别能力。二是统筹监管资源配置。统一调动监管资源,避免监管资源的重复配置与配置缺位。例如,针对被监管机构及其商业行为,将监管资源合理配置到风险最大的机构及其业务,提高监管效率。三是统筹监管基础设施建设。统一基础设施建设标准,打破现行多系统同时运行、互不兼容的格局,实现监管信息的共建共享;统筹监管重要金融基础设施,包括重要支付系统、清算机构、金融资产登记机构等。

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