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优化战略性新兴产业的政策供给
来源:学习时报    作者:邓洲    2017-06-02 07:41:00

   在各种利好政策刺激下,我国战略性新兴产业近年来实现了长足发展,在金融危机爆发之后表现出明显高于国民经济和工业的平均增速。但是,部分战略性新兴产业存在发展低端化、粗放化问题,一些地区大力发展所谓的战略性新兴产业并不代表高技术、高收益,以传统的技术、工艺和组织方式承接新兴产业中的加工组装环节,是很多技术、人才等高端要素相对不足的地区发展战略性新兴产业普遍采用的方式。同时,产业政策对新兴产业的促进作用开始减弱,一些曾经有效的调控手段和措施随着发展环境的变化反而成为影响产业发展的障碍,产业政策在促进“做强”上的效果远低于“做大”。面临新科技革命和产业变革的机遇和挑战,在我国进入工业化后期和中高速增长新常态的背景下,战略性新兴产业发展政策导向有待调整和优化。

  项目导向产业政策存在弊端

  改革开放以来,我国新兴产业的培育和发展受政府的产业选择政策影响,且以重点项目建设为导向。无论是全国还是地方都极少有自然发展起来的新兴产业,政府至少在其中某个阶段对产业发展给予了强有力的政策支持。虽然在不同时期,产业选择的标准和方向有所不同,但在大多数情况下,产业选择基准并不严谨和科学,通常是将市场容量大和生产率上升快作为新兴产业选择的标准,并根据产业选择的结果进行集中和密集的政策扶持。这样的选择方式至少存在两个问题:第一,选择基准过于简单,这虽然降低了政策制定的难度,但并没有全面考虑不同产业在促进技术进步、带动相关产业发展、提高环境友好程度方面的区别,即便就是考察市场容量和生产效率,也需要与国外和其他地区作比较,简单选择能够在短期内迅速形成新的产业和产能,但长期可能造成资源浪费甚至导致产能过剩;第二,即便产业选择准确,但市场前景看好且生产效率提升快的产业本身就被投资看好,并不需要政府的专门支持,产业政策应当集中于更具前瞻性和关联性的新兴产业,而不是偏好于已经处于市场成熟阶段的产业。在所谓“产业选择”的指导下,对重点产业的扶持通常通过产业项目来完成。设立项目的初衷是促进新兴产业发展,政府期望通过干预手段带动产业结构向预先设定的方向发展,形成新的支柱产业,但实际结果往往事与愿违。首先,项目导向的产业政策实际上是奖励赢家,大多数项目(特别是重大项目)的受益者是垄断企业、大型企业和国有企业,而最需要得到政策扶持的初创企业、中小微企业能够从中获得的收益和发展机遇较为有限。其次,过度重视具体项目的开展,可能在一定程度上恶化产业发展环境。在一些极端情况下,地方政府和主管部门为了保障重大项目的实施,开设专门“绿灯”,修订已有的规章制度,其中不乏违背市场规律的做法。

  由项目导向向能力导向的调整

  在市场体制完备的情况下,应当由市场来主导产业选择,产业政策应当是让有技术和有市场潜力的产业和企业发展起来,而非奖励已经有突出市场表现的产业和企业。虽然重大项目在带动新兴产业发展上确实起到了催化和加速的作用,但随着发展阶段和环境的改变,项目导向产业政策的弊端逐渐显现,需要调整战略性新兴产业政策制定和实施的导向,逐步减少依靠大项目、大工程实现突破和发展,转而营造产业发展的良好环境,通过市场机制遴选具有发展前景的产业和优秀的企业,淘汰落后的产能和企业,以发现和强化新兴产业能力作为新的政策导向,达到形成战略性新兴产业的核心竞争力的目的。

  战略性新兴产业发展能力一方面来源于内部的技术和管理,另一方面来自于对外部市场的适应,并且能力的形成和提高是一个动态过程。根据动态能力理论,要从政策着力点和制定实施方式两个方面形成符合战略性新兴产业发展的政策机理。一方面,产业政策着力点应当超越单纯的市场能力培育或技术能力培育,实现市场——技术能力的互动循环。从全球新兴产业的培育和发展经验看,无论是单纯注重技术领先还是单纯注重市场领先的政策都难以取得最佳的效果。例如,在20世纪80年代中期至90年代,日本的半导体产业政策过度强调技术的重要性,具体表现为成立一系列的联盟组织,启动一系列国家研发计划(项目),这不仅是日本政府和半导体企业对自身技术能力盲目自信的表现,更是对技术领先就代表市场领先的错误判断。而同期,更加注重技术与市场结合的韩国企业实现了对日本的赶超,到90年代末期,虽然技术研发能力依然落后于日本,但三星、LG等韩国企业在全球半导体市场占有率上已经将日本企业远远抛在脑后。与日本半导体产业对应的,我国汽车产业则是过度注重市场增长,以至于在成为全球汽车产销第一的同时并未真正意义上掌握产业核心技术,自然也没有形成产业核心能力。因此,能力导向的战略性新兴产业政策应当从技术和市场两方面同时发力,使得新兴产业和企业不仅能够发现市场机遇,还具备满足新市场需求的技术能力和技术研发成果转化通道。另一方面,在政策的制定和实施中通过互动循环保持政策的可持续性。延续性差是我国以往产业政策存在的突出问题,这不仅受政策制定者任期行为的影响,也与政策本身与实际环境和产业、企业发展的真实需求存在偏差相关。从发达国家的经验看,产业联盟、机构和企业参与政策制定的愿望强烈,且存在参与并表达政策需求的通道。例如,在国内享有盛名的德国“工业4.0”最初并非由德国政府设定,而是在德国工程院、弗劳恩霍夫协会、西门子公司等德国学术团体和产业界的建议和推动下形成,联邦政府只是在计划文稿已经形成之后才将其提升为国家级战略,并作为2010年颁布的《2020年高科技战略》的重要支撑。我国战略性新兴产业政策的制定要立足于产业和企业,通过参与和互动充分了解真实的政策需求,并将其作为政策制定的出发点和政策实施的立足点。

  能力导向产业政策的优点

  与项目导向产业政策相比,能力导向产业政策以企业和产业对要素和市场环境的适应为基础,以发现和强化产业和企业的核心能力为关键,以政府与产业、企业的互动为保障,更加符合战略性新兴产业的发展需求。第一,能力导向产业政策较少依托于一旦实施就不可逆的大项目、大工程,因此具有更好的动态适应性,能够促进战略性新兴产业在市场机制作用下通过能力培育不断适应环境的变化。第二,战略性新兴产业不仅担负在转型时期形成新经济增长点的重任,同时也是未来产业竞争力的重要来源,而新增长点的培育应主要通过市场机制实现,能力导向的产业政策更关注于培育前瞻性的技术研发和市场开拓能力。第三,能力导向产业政策更加聚焦于生产工艺、生产组织方式具有示范性,以及通过产业上下游关系带动性强的产业部门和产业环节,并促进核心能力从战略新兴产业向其他产业扩散,因此政策具有更强的战略性。第四,战略性新兴产业能力的培育和成长是无止境的,能力导向的产业政策不以某一项目结束为终止,能够持续刺激战略新兴产业核心能力的形成,具有可持续的特点。第五,不同于项目导向产业政策以参与项目为边界,具有很强的“奖励赢家”的特征,能力导向产业政策更注重发展环境的构建,具有更强的互动性和参与性。

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