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培育发展新动能的财政政策选择
来源:学习时报    作者:袁红英    2017-10-23 00:05:18

  习近平总书记在党的十九大报告中指出:要以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,要培育新增长点、形成新动能。财政作为国家治理的基础和重要支柱,在深入推进供给侧结构性改革培育发展新动能的过程中,应该充分发挥其宏观调控职能,加大对新旧动能转换重点领域和行业的支持力度,积极培育产业新优势和经济增长新动力。

  培育发展新动能面临的挑战

  基于需求变动的发展动能后劲不足。需求是经济发展的原生动能。长期以来,在“三驾马车”主导的需求管理范式下,我国形成了由高投资、高外向度和消费支撑的需求侧动能体系。近年来,随着投资边际效益递减、外部需求动力收缩、供需严重不匹配等结构性矛盾的凸显,以“大投大放”式投资、“大进大出”式出口和中低端消费为代表的传统外延式需求动能发展后劲不足。从表征来看,虽然当前消费占GDP的比重有所提升,但总体上我国需求结构仍然由高投资主导。在粗放式强投资刺激政策被抑制、供给管理范式凸显的现实约束下,我国经济发展应多方发力强化开放带动,多措并举提升投资质效,多管齐下激发消费新需求,通过优化内外拉力,加速培育新旧动能转换的需求新体系。

  基于要素供给的发展动能约束凸显。生产要素是经济发展的基础动能。长期以来,在高投资主导的总量扩增发展模式下,我国依靠劳动力、资本、土地、自然资源等要素的扩张性投入,支撑着GDP的快速增长,以低技术为特征的要素驱动成为经济发展的基础动能。当前,随着人口老龄化加速到来、资源环境“紧”约束凸显以及制度性交易成本的刚性存在,我国经济发展的传统成本优势趋于式微,经济发展对要素动能由“量的依赖”转向“质的提升”,以新知识、新技术、新模式、高端人力资本等新要素为代表的内涵式要素供给,正成为经济创新驱动发展的支撑力量。

  基于产业供给的发展动能亟待升级。产业是经济发展的供给端动能。长期以来,我国经济结构偏重、产业链条较短、价值链层次偏低,传统产业比重大、新兴产业不发达,与国际科技和产业变革趋势相比,新旧动能转换相对滞后。突出表现为:传统产业“智慧化”深度不足,基础产品、高耗能产品和普通产品产出高,高端产品比重明显偏低;以新经济为代表的“智慧产业化”速度迟缓,龙头企业匮乏;产业体系对以“互联网+”为代表的新模式粘合不力,产业跨界融合力度偏弱;品牌建设投入不足,高端品牌“凤毛麟角”。在新常态下,我国应当做好去过剩产能与补产能短板的双重任务,以“四新”促“四化”,力促供给侧结构动能优化升级。

  基于制度供给的发展动能迫需改革。制度是经济发展的规则动能。改革开放以来,以市场化为基本取向的改革,释放了长期被计划经济体制所“捆绑”的生产力,促成了我国经济近40年的高速增长。党的十八届三中全会以来,以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标导向的制度改革,廓清了我国全面深化改革的主攻方向和基本路径。其中,处理好政府与市场关系,以有效市场为基础,确立约束政府“攫取之手”的限权规则体系,以市场失灵为指向,确立规范政府“扶助之手”的授权规则体系,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,更好发挥政府作用,是当前制度层面动能转换的重头戏。

  财政支持培育发展新动能的政策定位

  在目标定位上,要明确财政作为国家治理的基础和重要支柱,对培育发展新动能的支撑、引导与保障作用,做到不越位、不缺位、不错位。在市场有效领域,财政政策应有序退出、避免扭曲;在市场失灵领域,财政政策应精准发力、有效介入;在风险防范上,应以分类分级、权责明晰为原则,按照动能转换风险点的不同类型和特点,建立应对准确、化解有力的财政保障机制。

  从供给侧角度来说,要对产业“存量变革”与“增量崛起”双向施力。作为供给侧结构性改革的重要内核,供给侧动能转换是结构调整的重头戏。在基本着力点上,财政应瞄准新旧动能转换的核心领域和薄弱环节,对产业“增量崛起”与“存量变革”双向施力,以“去、保、扶”的协同政策体系,通过有保有压、有扶有控的结构性发力,力促供给体系新动能迸发。一是在存量优化上,打好传统产业改造升级“主战场”。通过健全负向约束型财政政策体系,深度清理“僵尸企业”,做好去落后产能的“减法”。加快推进钢铁、煤炭、水泥等行业落后低效产能的淘汰,加速产业体系向智能化、绿色化发展。通过完善正向激励型政策体系,瞄准支柱产业,全力提升产业体系的集约化、高端化水平,做好新旧动能转换的“乘法”。二是在增量扩容上,开辟新经济培植生长“新战场”。通过聚焦智慧经济,大力发展数字创新产业,积极发展分享经济,将新经济的“智慧产业化”发展与“产业智慧化”改造需求相结合,深度挖掘新一代信息技术及产业对新旧动能转换的实践价值。

  从需求侧角度来说,要推动“有效投资”与“消费升级”互促互进。在需求侧动能转换上,应坚决摒弃长期依靠规模投资和刺激消费为主的传统总量扩张模式,以新动能培育为指向,推动“有效投资”与“消费升级”互促互进,抑制低端、无效需求,增加有效需求动能,实现中高端供需结构优化。一是通过创新外贸模式,优化外贸结构,将“引进来”与“走出去”有机结合,强化国际产能合作,支持国际自主品牌培育,强化开放带动,重塑新旧动能转换外需动力。二是大力破除民间投资所面临的各类制度性、垄断性障碍,加大PPP项目投资力度,鼓励民间资本参与重大基础设施和民生保障工程建设,引导民间资本投资于节能环保、新一代信息技术、生物科技、新能源、新材料等战略性新兴产业,通过着力提升投资质效,释放经济运行动能活力。三是通过“上质效”提升产品科技含量和品牌竞争力,通过“保基本”促进基本公共服务均等化,激发多元消费新需求,挖掘新旧动能转换内需拉力。

  从微观层面来说,要在“降成本”与“促创新”两端发力。在微观动力激发上,应充分尊重和发挥企业、企业家的市场首创精神,瞄准当前制约企业创新发展的要素约束,通过降成本与促创新的双向合力,深度激发创业创新活力。一是应通过加大结构性减税降负力度,切实降减企业税费成本,通过财政贴息、担保、风险补偿和政府采购等政策,将资金流切实引向中小企业,降低创业创新融资成本。二是以大企业创新平台、行业创新平台、园区创新平台和公共创新平台建设为主要抓手,打造平等开放、分类共享的多层次创新服务体系,提升创新综合服务能力。

  财政支持培育发展新动能的对策建议

  多方整合财政资源。资金来源是财政促进培育新动能的基础保障。应动员各方资源,多渠道、多层面筹措培育新动能专项财政资金,并加大资金统筹和协调力度。下大力整合“政出多门“的各项产业基金、人才基金、创新基金、技改基金等,将其分类整合,根据新旧动能转换的主攻方向、重点领域和薄弱环节,进行统一调度安排;深度清理目标不明晰、运行成本高、群众满意度低、落地效果差的过时、无效、低效财政政策。

  建立责权明晰的财政成本分担机制。新旧动能转换内含财政支出加大和财政收入减少的“两头收紧”压力,必须明确各级政府对新旧动能转换的责权配置,特别是应保障基层政府的财政能力,以确保动能转换的财政政策落地。同时,根据政策安排和工作部署,健全组织和考评体系,强化新旧动能转换的绩效考评与督查,确保动能转换财政政策的执行力和实效。

  进一步推进财政与社会资本合作。在大力拓宽财政资金来源渠道的同时,应深度挖掘PPP模式对社会资本的引导作用。通过开放对民间资本的“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”等隐性门槛约束,提升项目竞争的公正性;通过推进项目的标准化建设,提升项目设计的可评估性;通过强化专业培训和资质认证,保障PPP专业人才和知识储备;通过降减项目融资成本,强化监管和绩效评价,确立终身追责机制来树立政府信用。

  深化创新财政资金使用方式。对于传统产业升级等“存量变革”项目,可灵活运用财政贴息、成本分担、财政奖励、融资担保、事后补助、“创新券”等方式;对于新经济培育等“增量崛起”项目,可综合运用股权注入、风险补偿、政府采购、投资抵免、保险补助、上市支持等方式进行;对于创新研发、产学研合作、科技成果转化等创新驱动项目,可具体采用加计扣除、累积折旧、亏损结转、事后补助、财政奖励、政府采购等多元方式。

  深度实施结构性减税降负政策。应下决心强化国有资本经营收益上缴公共预算力度,下大力深度清理行政事业性收费、政府性基金负担,在拓宽征缴面的基础上,下调社会保险费负担尤其是养老保险费率,督促全面落实各项优惠政策,降低政策受益成本;通过发挥财政资金引导作用,推动区域性股权市场发展,加快发展民营银行及普惠金融和多业态中小微金融组织,构建支持实体经济发展的多层次融资体系,降低企业发展融资成本。

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