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削减地方债:不能迟延的经济“大手术”
来源:学习时报    作者:陈 龙    2018-10-05 00:50:34

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  如果仅考虑显性债务,地方债问题并不可怕,也不必过于担忧。地方债的主要问题在于数额巨大、“家底”不清的隐性债务。
  需要在摸清资产和债务“家底”的基础上,通过“大预算”建设,全面实施预算绩效管理,统筹各项财政资金和国有经济资源,建立地方债存量分类治理机制。
  近年来,我国在控制地方政府显性债务方面取得积极成效,但地方政府隐性债务以及债务存量问题尚未得到有效解决。为此,中央专门下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《地方政府隐性债务问责办法》,部署化解地方隐性债务,说明国家对隐性债务高度重视,并着手摸底各地隐性债务,并对隐性债务可能引发的风险采取有效的应对措施。
  地方债是当前财政金融问题的“主要症结点”
  数额巨大、家底不清的地方隐性债务,已成为抑制经济内在活力与健康发展的掣肘。从杠杆结构情况来看,地方债,特别是近年来隐性债务的快速膨胀,已成为我国部分杠杆率攀升的重要原因。
  截至2017年末,我国政府债务余额为29.95万亿元,政府负债率是36.2%,低于国际公认的60%的警戒线。地方政府债务余额16.47万亿元,控制在全国人大批准的限额(188174.3亿元)之内,其中,一般债务10.33万亿元,专项债务6.14万亿元。地方政府的负债率为19%。因此,如果仅考虑这些显性债务,地方债问题并不可怕,也不必过于担忧。
  但地方债的主要问题在于数额巨大、家底不清的隐性债务。一般认为,地方隐性债务包括地方政府融资平台公司债务,棚改项目、政府和社会资本合作(PPP)项目等产生的债务,政策性融资担保等。从更加宽泛的意义上而言,养老金缺口、地方“僵尸国企”债务等也应属于地方隐性债务。
  考虑隐性债务之后,政府的负债率(杠杆率)将会显著上升。地方政府的负债率将会积累,引发局部系统性风险和突发性财政金融风险的潜在因素。
  削减地方债是重要且紧迫的任务
  地方债已成为制约地方健康、持续发展的重要因素。虽然我国实施了大规模的地方债务置换,将债务成本从平均10%左右降至3.5%左右,减轻了地方负担,但这只是将债务压力后移,并未从根本上解决问题。按年利率3.5%计算,地方政府一年承担的显性债务利息约0.57万亿元。如果考虑隐性债务,有的地方政府和融资平台连债务利息都承担不了。据统计,大约超过10%的融资平台公司的营业利润不足以支付其债务利息。
  同时,地方债是造成诸多结构性失衡,特别是金融资源配置失衡的主要因素。它挤压了其他市场主体,尤其是民营企业的金融资源,制约了企业的创新能力和发展潜力。实际上,这也是我国中小企业融资难、融资贵的一个重要原因。虽然由于风险识别和规避等原因,中小企业融资难、融资贵是个世界性难题,但在我国为什么会尤为突出?其主要原因在于地方债等所导致的宏观层面的资源配置扭曲,在于地方债务存量存在较大的“挤出效应”。因此,如果我们仅仅从微观层面入手,尽管有些的方法和措施看起来不错,但由于不能解决宏观层面的问题,就会沦为“花拳绣腿”。
  由于受内外部环境变化、原有的比较优势减弱、成本抑制等因素的影响,我国迫切需要防范经济动能逐渐萎缩与衰减之风险。但我国的宏观政策“闪转腾挪”的空间受到压制,货币政策难以解决动能萎缩与衰减中的深层问题,因此,需要在坚持宏观审慎的框架和环境下,更为有效地发挥财政的积极作用。然而,巨额的存量地方债,已成为财政政策的羁绊,挤压了政策操作空间,影响了赤字、减税以及支出政策的调整和优化。消减地方债存量,成为当前一项重要而紧迫的任务。
  虽然受制于地方财力约束、资产流动性差等因素,地方债存量治理面临一些难题,但不是没有变被动为主动、变包袱为资源的可能。我国的地方债务带有“建设性”特质,大都属于资本性支出,在形成负债的同时,也形成了一定的资产。尽管有些资产的变现能力可能较弱,但仍为解决地方债问题提供了“家底”和空间。一旦地方债存量得以实质性削减,不仅可以在不给企业造成资金紧张的局面下,实现降杠杆的目的,而且可以释放出金融资源,减轻金融环节和地方政府的压力,解决了金融环境问题。
  统筹资源,分类治理地方债
  化解地方债问题,需要坚持“统筹资源、分类治理”的策略。在强化增量管理、遏制隐性债务增量的基础上,将重心放在削减地方债存量上,对于性质不同的债务存量以及不同的区域,需采取不同的措施。为此,需要在摸清资产和债务“家底”的基础上,通过“大预算”建设,全面实施预算绩效管理,统筹各项财政资金和国有经济资源,建立地方债存量分类治理机制。
  强化省级责任和主动性,建立省级国有经济资源统筹和债务处理机制。我国治理结构呈现“两级治理”的特征,应强化省级政府的债务处理责任。鉴于我国大部分县级政府盘活资源和统筹资源的能力较弱,并且区域差异较大,应建立省级债务削减和资源统筹机制,即:在省级范围内,统筹财力分配、统筹公共资源全局调整、统筹融资平台企业转型与改革。为更好地发挥省级政府作用,建议整合省级财政资金,设立省级债务处理专项资金,对本辖区有特殊困难的市县给予临时救助。救助资金则在以后年度,通过体制结算的方式收回。
  依据债务产生的性质以及各地资产资源状况,实行一地一策、分类治理。由于各地资源状况差异很大,各地债务形成的资产也并不相同,所以处理地方债存量必须坚持一地一策,灵活选择资产出售、资产置换、股权转换、资产证券化等方式消化存量债务。一是按照债务形成资产的性质,对于有现金流的、市场属性较强的项目,按照市场化原则,正常地削减资产和债务。二是对于投向交通运输设施和市政建设形成的显性债务和隐性债务,通过盘活城市资产、证券市场化等方式化解。可根据情况,或者将这些资产与负债“装进”各省公共事业类上市公司,或者盘活城市资产、配置土地等方式化解。三是对于无现金流的公益项目以及“纯吃饭”形成的消耗,则盘活资源、出售资产、财政偿还的形式处理。
  采取积极措施,为市场化方式削减地方债提供有利条件。我国的融资平台企业存在多、散、资质较弱等状况,不利于市场化方式削减地方债。为此,加快整合、改革融资平台企业,降低市场对其融资及相应债券的疑虑,在提高其融资能力的基础上,逐步消化整合前的债务存量。同时,通过税收等政策,在资产交易和投资环节给予相关投资者一定的优惠、支持,增强金融工具的吸引力和效率,为市场化削减债务提供便利。
  健全机制,完善制度,消除地方债问题的体制机制根源。一是建立可持续、健康的融资机制,解决基础设施融资问题。对于公益性基础设施融资,应坚持量力而行的原则,在预算内安排。二是加快推进财政体制改革,在适度加强中央事权和支出责任的前提下,明确各级政府事权和支出责任,进一步理顺中央和地方收入划分,完善转移支付制度。三是坚持谁举债谁负责,建立责任追究机制。
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