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借鉴PtP模式深化国有企业改革
来源:学习时报    作者:潘娜    2015-11-11 12:35:53

 近日,中共中央国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》提出了分类推进国有企业改革的现实路径,公益类国企成为国企改革发展的重要类型之一。《指导意见》同时指出,“提高国有资本收益上缴公共财政比例,更多用于保障和改善民生”。可以说,《指导意见》充分体现了党和国家对国有企业“为民所有、为民所用”的组织定位。
  基于国企深化改革的价值取向,国有资本支出将进一步突破国企系统内循环的怪圈,更多投入到社会部门与公共领域。那么,如何提高国有资本社会供给的效能与稳定性,便成为当前制度创新应解决的现实问题。美国著名学者萨拉蒙教授新近提出的PtP模式,不失为一个可资借鉴的思路。

何为PtP模式
  PtP 模式 (Philanthropication thru Privatization)是美国约翰斯·霍普金斯大学著名非营利部门研究学者莱斯特·M·萨拉蒙新近提出的理论模式。这一模式的核心要义是将国有企业混合所有制过程中的国有资产交易收益定向投入于社会部门,设立永久性基金或基金会,专门用于公共服务与慈善领域,其资金流向具有战略性、定向性和独立性。
  PtP模式具有三方面主要特征:其一,原始资产为国有资产;其二,将资产的所有权或控制权剥离给一个或多个非营利机构;其三,由一个独立自主的非营利机构以固定捐赠基金等形式拥有或控制全部或部分交易收益。在此过程中,一方面,国有资产交易所得能够投入到非营利部门用以直接资助社会福利、民生保障、生态环境、高新技术以及文化艺术等广泛领域,化解社会矛盾、促进社会发展;另一方面,通过合理设计交易机制,使人民群众,特别是实际利益直接受到影响的人民群众能够在这一交易过程中受益,从而减少阻力,推动国企混合所有制改革,优化国有资产布局结构,提高经济效率。
  实际上,PtP模式在各国实践中有诸多成功案例。经过萨拉蒙教授研究团队的初步调查,发现全球范围内超过500家PtP性质的基金会,分布在21个国家,持有超过1350亿美元的资产。世界上一些规模较大的、负有盛名的基金会就来源或拓展于PtP模式。例如,德国大众汽车基金会、意大利银行起源基金会、新西兰“社区信托”网络、比利时博杜安国王基金会和美国近200家医疗机构转换基金会等。可以说,PtP模式非常重要但长期未受到学界与业界的关注,特别是在各国PtP交易模式中观察到共同点与启示性。萨拉蒙教授首次对这一模式进行了理论建构,他认为,PtP模式能够成为一个实现政府、社会、市场各部门“共赢”的解决途径。这一模式一旦成为关注的焦点,将成为一个巨大的创造社会财富、解决社会问题的引擎。

我国借鉴PtP模式的可行性
  扩大国有资本经营预算支出的社会性支出比例,符合国企改革思路。《指导意见》明确要求要“提高国有资本收益上缴公共财政比例,更多用于保障和改善民生”。长期以来,国有资本经营预算可以说“取之于国企,用之于国企”,绝大部分收益用于对国企的资本性支出,而社会性支出比重过低,广大公民尚未真正享有国企改革与发展的成果。PtP模式作为一个前沿理念,将国有产权(股权)转让收益定向投入社会部门设立永久性基金会的合法性在于国有资产归全民所有的本质属性,公共资源为公共部门直接利用;它的创新性在于通过调整、优化政府、市场、社会各部门之间的资源结构,一方面,厘清政企关系、政社关系,提高经济效率,另一方面,增强慈善资源的稳定性,有利于提高社会部门协同政府解决社会矛盾、支持社会创新的能力。当前,全球不断出现新的社会、经济与环境问题,各国政府应对新挑战的能力皆存在局限性,在探索新的治理途径的情况下,PtP模式不失为一个“共赢”的选择方案。
  国企混合所有制改革过程中产生的国有产权(股权)转让收益,为推行PtP模式提供了现实条件。新一轮国企改革的重点之一是股权多元化改革。《指导意见》指出,“稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。杜绝国有资产流失”。将国有产权(股权)转让收益定向投入社会部门,一方面,可以有效提高国有资产社会供给效能,另一方面,可以避免这部分收益成为腐败目标,被侵吞为个人私利。未来改革进程中,发展混合所有制经济产生的国有产权(股权)转让收益,在纳入国有资本经营预算之后,除了当前用于补充社保基金之外,还可以定向用于成立PtP基金会,创新、优化国有资产再分配机制。通过PtP基金会完善的法人治理结构,实现国有资本投资决策专业化、社会化、法治化。

我国借鉴PtP模式的实现路径
  推行PtP模式,扩大国有资本经营预算支出范围,逐渐由PtP模式替代政府直接立项资助。建议在国有资本经营预算支出框架下设立专项资金,转移支出至PtP基金会。这样做的好处主要体现在以下三个方面:其一,从国有资本经营预算中支出,避免了国有资产再分配的碎片化,失于宏观调控;其二,以PtP模式逐渐取代国家财政直接投资,政府由“直接决策”转变为交由PtP基金会“间接决策”,有利于厘清政府职能,遏制行政泛化;其三,PtP基金会实质上是第三方决策机构,具有独立性、专业化、社会化等优势,易于监管和追责。
  完善PtP基金会法人治理结构,组建强有力的理事会,赋予其决策自主权。PtP基金会的初创资金来源于国有资产,但与政府行政机关之间不存在隶属关系,PtP基金会是独立自主的非营利组织:其一,资产所有权。政府将国有资产转移到PtP基金会之后,这部分资产完全归属于基金会所有,政府机关对这部分资产不享有任何权益。其二,决策自主权。理事会作为PtP基金会的最高决策机构,拥有决策权,理事会成员多元化、专业化,注重利益相关者集体协商,并实行“集体决策、一人负责”的决策机制。
  建立决策制衡机制,确保PtP基金会不偏离服务社会的核心使命。应从三方面着手:其一,完善的法人治理结构。理事会、监事会、执行机构权责清晰。建议监事会建立“同步影像”决策监督机制,实现决策过程可追溯。其二,理事会、监事会成员由政府任命,定期换届。PtP基金会是永久的,但理事会成员要具有流动性,进入与退出制度完善。同时,确立法定代表人任职期间经济责任终身负责制。其三,建立统一的PtP基金会信息公开平台。公信力与透明度是生命根基,基本信息、财务信息、项目信息、捐赠信息等与公众利益密切相关的信息数据必须依法及时披露,接受公众监督与问责。

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