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地方政府债务如何“去杠杆”
来源:学习时报    作者:张文君    2016-08-01 13:28:56

   地方政府债务有效地“去杠杆”,需要健全市场机制和推动地方政府官员形成科学的经济发展观。首先要让地方政府融资平台成为市场的主体并接受市场的监督。其次要建立健全地方政府官员科学的政绩考核机制和离任审计制度。

  
  在经济下行压力较大的背景下,地方政府财政收入趋紧,债务融资成为地方政府破解城镇化建设资金短缺的有效途径,被广泛用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共基础设施的建设。地方政府债务发挥着诸多积极的作用,在缓解民生工程资金瓶颈问题的同时,推动了地方经济的发展。然而,随着债务规模的持续迅速增长,地方政府的债务风险不断积累。如何针对日益膨胀的地方政府债务有效地“去杠杆”?供给侧改革的思路在“两头”:一头在市场;另一头在政府。
  
  健全市场机制,推动地方政府融资平台市场化转型
  
  让地方政府融资平台成为市场的主体。一方面,地方政府与融资平台间因为“预算软约束”而存在直接的信用连带责任。由于有地方政府的庇护,融资平台的资产和经营状况即使突破了底线也不会被要求破产,从而导致融资平台的投资效率低下。这种情况与上世纪九十年代初纷纷陷入债务困境的国营企业有很强的相似性。另一方面,融资平台的自有资本主要来源于地方政府的财政拨款,投资领域也主要是城市基础设施和一些公益项目。融资平台几乎成为一个准公共部门。健全市场机制的首选是要给融资平台“去准公共部门化”。
  
  推动市场化转型,需要引入社会资本改造融资平台的治理结构。构建PPP融资模式,吸引社会资本对融资平台入股,有助于建立现代公司治理结构。推进融资平台的市场化转型已经喊了多年,之所以未见进展,根本原因在于地方政府“一股独大”。引入PPP融资模式,让社会资本参与到融资平台的转型中来,有利于实现股权多元化,在完善融资平台公司治理结构的同时,有利于推动融资平台走出单一融资功能,成为真正的实体型公司。当然,社会资本不是“慈善家”,更不是“接盘侠”。因此,政府在引入社会资本的过程中,必须给矛充分的政策支持和资源配置,甚至提供直接的资金支持。
  
  让地方政府融资平台接受市场的监督。随着地方政府隐性债务显性化改革的步伐加快,信贷融资逐渐让步于债券融资。引入市场监管手段,对地方政府债券进行评级就显得尤为重要。财政透明度是地方政府信用评级的关键要素,然而,在评级过程中很少有地方政府愿意主动公开财政预算,这给市场评级机构的工作带来了挑战。由于地方政府信用评级的缺失,导致经济水平、财政状况有显著差别的省市所发的地方债券趋同性地给予AAA的最高评级,无法明显区别划分出来,使得市场的监督机制形同虚设。
  
  完善债券的市场评级机制,还需要加快形成公平、公正的信用评级市场。由于评级费用由地方政府来承担,再加上复评程序的复杂性,导致地方政府倾向于看哪家评级高、评级速度快、价格便宜就选哪家机构。发债的相对垄断、评级的过度竞争,使得地方政府债券的信用评级不利于揭示发行人的风险。因此,让地方政府债券接受市场的监督,既要地方政府主动公开财政预算,让信用评级“阳光化”,又要斩断发债主体与评级机构间的利益关系,规范信用评级市场。
  
  完善监督机制,推动地方政府官员形成科学的经济发展观
  
  建立健全地方政府官员科学的政绩考核机制。地方政府债务“去杠杆”,人的因素是关键,重点在于让地方政府官员建立科学的政绩观。近年来,地方政府之所以大规模举债,根本原因在于,地方财政相对“捉襟见肘”的资金供给与地方政府城镇化建设旺盛的资金需求。因此,要让地方政府官员“不愿”举债,要么在资金供给端实行改革,即深入推进财政体制改革,使得地方政府“有钱可用”;要么在资金需求端实现约束,即降低地方政府官员大规模举债推动城镇化的意愿。相对于财政体制改革“牵一发而动全身”的复杂性,后者通过建立科学的考核机制更具有可操作性。
  
  完善科学的考核机制,首先要实现政绩考核的法制化,避免人治。通过制定相关的法律法规,把官员政绩考核的内容、方式标准化、制度化,真正做到有章可循、按章办事。建立一整套严密的组织监督和广泛的民主监督相配套的有效制度,使城镇化建设中的多种形式主义能得到及时的遏制。其次要实行官员政绩考核内容的多样化。尤其在经济发展方面,在运用GDP对于“量”的因素进行考核的同时,更要把地方政府的债务状况、生态环境保护情况等“质”的因素一并纳入考核指标体系。
  
  建立健全地方政府官员科学的离任审计制度。中央和地方政府之间事权和财权关系已经由原来计划经济体制下单纯的行政命令关系,逐步转变成为当今市场经济体制下的委托代理关系。作为代理人的地方政府官员的行为取向存在逆向选择与道德风险。出于自身政治利益的最大化,地方政府官员往往热衷于“短、平、快”的政绩工程,尤其是大规模基础设施建设。由于用于基础设施建设上的贷款一般为长期贷款,在地方官员的任届期内还款压力不大,出现了贷款资金使用与偿还期限结构不匹配问题,最终导致地方政府官员具有获得长期贷款的无限需求。为了杜绝“拍拍屁股走人”,建立包含地方政府债务内容的官员离任审计制度就显得十分重要。
  
  建立健全针对地方政府债务的官员离任审计制度,关键要细化国务院于2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。《意见》虽提出了完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制等要求,但由于问责制过于笼统,实施起来不具有可操作性,致使考核问责机制流于形式。例如,未明确追责主体和问责主体,未确定追债等级,未规定违规行为。因此,需要围绕《意见》,制定更具有可操作性的政策措施,将地方债务指标纳入地方政府领导任期内施政业绩考核指标,并纳入离任审计制度内容,对地方政府“乱举债”实行终身问责制。
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