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产业结构升级与土地管理改革
来源:学习时报    作者:李宏    2016-09-05 09:17:21

 

  当前我国产业结构升级所面临的关键问题,与土地管理及其改革有着密切联系。第一产业发展受到土地权利等非市场因素的影响和制约,第二产业比较严重的产能过剩与土地政策调控密切相关,第三产业发展相对滞后也是因为受制于土地利用规划不合理。因此,需要以土地制度创新推动现代农业的建设与发展,以土地供应管理促进第二产业的调整与升级,以土地利用规划加快第三产业的提速与发展。

  土地管理在我国的经济社会发展过程中始终扮演着重要角色,它不仅事关国家的粮食安全和工农业生产发展,更是关乎投资消费、产业结构升级和新型城镇化建设等全局性问题。李克强总理早在2009年就已经明确指出,“土地管理要为保持经济平稳加快发展,推进经济结构的战略性调整,提供更为有力的支撑”。

  新常态下产业结构升级对土地管理提出更高要求

  现阶段我国的产业结构优化,既面临着“后金融危机时代”下消费模式与结构的转变,以及美德联手启动的“新一轮工业革命”所营造的新环境,同时也面临着经济下行压力持续,经济转型与提质增效迎来关键时期的总体局势。当前我国产业结构升级所面临的关键问题,与土地管理及其改革有着密切联系。

  第一产业发展受到土地权利等非市场因素的影响和制约。改革开放以来,从农业产业化发展的进程来看,以农户为单位分散经营、资金投入不足,以及农业生产技术推广存在各种困难等,被认为是我国农业产业化发展的主要障碍。家庭联产承包责任制的创立与推行,对于农村家庭生产力和农村经济活力的释放是毋庸置疑的。然而,在农业生产发展已经取得巨大成就的今天,鉴于农产品国际竞争力不足而导致质量提升受阻,耕地总量不断逼近18亿亩的红线,以及城乡二元经济格局的延续,等等问题,农村集体土地所有制条件下的家庭联产承包责任制,已经在许多场合被看成是落后农业生产关系的代表。同时,为了满足工业化与城镇化发展衍生的土地需求,大量的农村土地被征用,而农民基于有限的土地权利,往往在土地增值收益分配中占有的比例极低,并由于丧失了几乎与家庭保障具有同等重要性的土地保障而派生出更多的社会问题。

  第二产业比较严重的产能过剩与土地政策调控密切相关。产能过剩,是现阶段我国产业结构优化升级所面临的最为典型的核心问题。根据相关研究,当前我国传统产业的生产能力闲置比例普遍达到了20%~30%左右,诸如钢铁、水泥和电解铝等传统产业的供给已经远超现实的需求与消费能力,从而导致“去库存”和化解产能过剩成为目前经济结构调整的重点之一。事实上,根据国家有关产业结构调整的决定及指导意见等,结合土地、财政和税收等政策的运用去“淘汰落后产能”,尽管已经连续实施多年,但当前产能过剩的局面并没有得到根本的转变,这依然是最为典型和基本的经济事实。仅从土地政策调控的角度来看,近年来仍有许多地方立足“土地财政”和政绩考核等的需要,为一些业已过剩甚至处于被淘汰行列的产业,提供建设用地及相关的政策支持。

  第三产业发展相对滞后与土地利用规划相对不合理有关。根据最新统计,我国的第三产业增加值在2015年首次突破了50%,这意味着当前我国的第三产业发展达到了一个新的高度。不过,无论是从第三产业在三次产业中的占比情况来看,还是从第三产业内部的具体结构来看,我国的第三产业发展依然处于相对滞后的状态。发达国家的第三产业产值比重早在20世纪末就普遍达到了70%以上,目前世界各国的平均水平也在60%以上。以第三产业中最为核心的服务业的增加值比重为例,美国早在2000年就达到了75%,日本服务业增加值占GDP的比重在2012年为73.2%,而同为发展中国家的印度也在2012年达到了56.3%。总体而言,我国的第三产业固然可以说是实现了巨大的发展并正在崛起,但同时还有较大的发展空间。第三产业发展相对滞后的一个重要原因是,各地在土地利用规划中偏重第二产业,没有为第三产业健康发展提供足够的土地空间。

  促进产业结构升级的土地管理改革建议

  以土地制度创新推动现代农业的建设与发展。在农村土地制度改革框架基本确立,新一轮土地制度改革大幕业已开启的背景下,当前的土地制度创新依然不能忽略三个基本的前提,即:确保国家粮食安全,确保土地承包权益,确保资源配置效率。在进一步明确这三个前提的基础上,土地制度创新的关键内容就在于稳定农村土地承包关系和引导农村土地实现规范有序流转。目前,针对部分农户流转意愿不足、流转程序不规范,以及许多“大户”的土地经营管理能力欠缺等问题,需要在尊重农户意愿的基础上进一步做好宣传教育与培训。同时,基于鼓励和推动多种形式规模经营的需要,完善相关的扶持政策和农村社保体系更是迫在眉睫,如扶持新型的农业经营主体和提高组织化程度,以及通过社会保险与社会救助的全民覆盖,来妥善地解决农民的各种后顾之忧,等等。

  以土地供应管理促进第二产业的调整与升级。经济发展的新常态下,土地管理参与宏观经济调控并支持经济结构的战略性调整,集中体现在对产业用地的管理与调控方面。依据目前土地管理改革的进展,促进第二产业调整与升级的土地供应管理主要应抓住如下几点。一是以产业结构调整的重点与方向为指导,对产业用地的供应范围、总量与结构实施严格的控制。在这一方面,天津、深圳和南京等城市通过设置新的细分的产业用地类型的做法和经验,值得其他地方学习和总结。二是结合当前供给侧的结构性改革,合理设计和推行差别化的产业用地政策。差别化的产业用地政策并非“筹码”,更不是掩盖不合理甚至非法供应土地的“幌子”,其根本的宗旨与目的在于强化产业用地的市场化配置,进而实现土地资源配置效率的提升。其中,对于工业项目的建设用地供应,应继续完善出让、租赁和入股等具体方式,并将供地政策、用地需求和用途管制等有机地结合起来。三是尽快加强和完善产业用地的跟踪管理,以便及时发现和纠正土地供应与使用过程中的各种问题。

  以土地利用规划加快第三产业的提速与发展。近年来,已有不少地方专门针对第三产业用地出台了各种具体的办法和措施,全面加强这方面的土地利用规划已经刻不容缓。具体而言,以下几个关键问题需要引起高度重视。一是结合第三产业发展的方向与重点,对区域性的土地利用规划进行统筹安排。从目前的情况来看,节能、物流、家政、体育和文化等行业,明显具有较强的发展潜力,而根据不同的发展重点考虑如何规划和布局,对于解决长远发展的需求至关重要。二是以节约集约利用土地为原则,寻求新型城镇化建设与第三产业发展的良性互动。城乡一体、产业互动与节约集约,都是新型城镇化的基本特征,在“贴牌生产”的优势不复存在而就业压力依然持续的背景下,因地制宜地发展第三产业应成为新型城镇化建设的重点。三是强化土地利用规划的总体控制。总体控制不仅意味着总量与结构问题,同时也包含了各个相关主体间关系的管理问题,数据库建设、配套法规和动态监管等都是土地利用规划有效实施的重要保障。

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