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面向新经济的治理创新
来源:学习时报    作者:沈应龙 王迎春 李辉    2017-02-13 07:55:56

  日前,京沪等地公布的网约车管理细则再度引发各界热议。以网约车等为代表的各种新经济的集中爆发式发展,快速改变原有的经济和社会运行模式,在形成经济发展新动能的同时,也为公共政策制定带来了巨大挑战,急需建立起一套全新的应对理念、机制和策略。

新经济带来的挑战

新经济大多是以共享经济面貌出现,以移动互联网、大数据、人工智能等为技术支撑的创新产业发展模式,其典型代表除网约车外还包括房屋短租平台、网络订餐、单车租赁等。随着人工智能、无人驾驶汽车等新一轮科技革命成果的成熟和应用,新经济模式还会不断产生并会带来更加深入的影响。

规则转变,旧机制失灵。新经济产生了新的游戏规则,也带来一系列新问题:新技术内在的数据安全、隐私保护等问题;新经济对传统利益格局的重组;传统社会问题在新技术条件下的新变化;新经济在原有监管范围之外“开辟”的空白区域;新技术对原有的法律和伦理规范的冲击。面对这些问题,政府难以直接用传统手段进行监管,存在认知不足、手段不足、资源不足、能力不足等现象。

发展迅速,问题快速迭代。新经济发展具有指数型增长的特征,其带来的矛盾焦点会快速发展、转移,往往导致顾此失彼,被动应对。例如2012年网约出租车出现时争论的焦点是大额补贴违法、网约车影响出租车营运等问题。然而旧问题尚未明确解决,新问题又迅速出现,2014年网约专车的出现又将争论焦点转向私家车的运营资质问题。

影响面广,风险冲击性强。新经济往往具有平台经济的属性,意味着一旦失控就有可能在短时间内对平台上所有的参与方产生极大影响。例如在“互联网金融”的外衣下,e租宝仅在17个月内便吸引近91万人、非法集资超过500亿元,其危害远超常规骗术。

新经济治理相关探索带来的启示

一些发达国家对新经济的发展寄予厚望,并基于自身的法律体系和政策环境不断探索能够促进其发展并避免风险的新方法。例如近期就有大量针对自动驾驶汽车的政策动态:新加坡率先将无人驾驶出租车投入运营;英国批准自动驾驶汽车上路测试;日本则推出计划在2030年实现20%的汽车为自动驾驶的目标。梳理各国的具体措施,我们得出以下几点启示。

要对新经济有整体性认识和系统应对策略。新经济是互联网深入应用和全球产业变革融合演进的产物,这些变革具有全新的特点,冲击的是工业革命以来已经成型的经济、社会、政府管理体系和管理模式。对于新经济的应对,不能只考虑一个具体产业的治理,需要有全局性的认识和判断,要围绕变革时代的创新治理,形成对新经济治理的系统思路。

制度创新已经成为影响新经济有序发展的关键。对于新经济的发展而言,管理制度的重要性更为突出,当前在全球范围内制约新领域发展的不仅是技术问题,更重要的是原有的制度体系和运行模式与新技术的冲突。建立能够适应、推动新经济发展,并妥善应对相应风险的政府管理体制已经成为在“赛场转换”过程中把握主动权的关键之一。

新经济的治理没有成熟经验可供直接借鉴。总体看来,发达国家对于新经济的治理也在探索过程中,大都还没有产生成熟的管理模式,如网约车和无人驾驶汽车领域即是如此。此外,一些兴起于国外的新经济在进入中国后又产生了“本地化”的新问题。例如Airbnb在上海有20%的“专职房东”,已经偏离了其初始的“闲置分享”的理念;类似的,Uber最初以“顺路捎带”为主,在中国则产生了大量的专职司机,甚至同黑车问题产生了关联。在新经济的管理问题上,我国不能简单照搬借鉴国外经验。

提升新经济治理能力的基本路径

新经济治理这一课题对于世界各国而言均是全新的,我国同各发达国家基本处于同一起跑线上,甚至在某些方面处于领先地位,例如2016年7月发布的《网约车管理暂行办法》,是全球范围内颁布的第一个国家级网约车法规。同时我国还具有能够集中力量快速响应、实施政策的体制优势。

新经济治理需要新思路、新方法、新机制、新保障。深入研究“变革时代的创新治理”,既要鼓励创新,又要规避社会风险,应率先作为,从工业革命时代的管理体系转向更具包容性和弹性的“新科技革命和产业变革”时代的治理体系。在具体策略方面,政府部门或可从以下几个方面提升创新治理能力。

积极进行管理方法和管理模式创新,尤其是利用新科技手段和借鉴新经济内生规则提升政府管理水平。应当基于新科技提升传统管理能力,并探索发展全新的管理体系和管理模式。例如,充分利用信息技术打通工商、食药、卫生、公安等多部门间存在的数据壁垒,同新经济企业的审核过程相衔接。用新经济的规则治理新经济,在保证安全的基础上,把通过市场充分竞争验证的行业内生性管理方法,有序引入政府治理,不断更新和完善原有管理机制。例如在网约车领域,正在通过信用评级和评价体系建设,解决司机资质和服务治理问题,值得借鉴。

政府要积极转变职能,从单向管理转向双向互动,从单纯的政府监管转向更加注重社会协同治理。新经济的发展是一个不断打破旧有格局、产生新规则的过程,必然会带来更复杂的利益分配和管理责任划分问题。政府的作用重在“搭平台”,为新出现的相关方提供一个能够充分研讨博弈的舞台,引导推进不同利益主体通过“圆桌会议”开放协商,群策群力共建新游戏规则。

政府简政放权,在部分领域从直接监管转向间接监管,让渡一部分管理职能给相关企业和行业组织。由于用户行为数据掌握在企业手中,可探索“政府监管平台,平台约束用户”的合作监管模式,政府对新经济企业内部管控机制提出原则要求,新经济企业加强自我约束和自我管理,同时发挥行业自律和消费者权益保护等各方面在治理中的作用。发挥政府的“教练”作用,促使监管对象能够自发地在竞争中注意风险的预防和化解。

保障公共安全底线,维护市场竞争规范和消费者权益。适当加大对掌握数据的大企业的社会责任要求,设置行为底线和风险红线,同时积极探索更加科学有效的约束手段和管理方式。加强数据共享机制建设,增进政府和企业间数据的双向流通。如公安、车管等部门可以向网约车企业开放数据,简化签约司机的认证流程;同时企业向相关部门开放数据,增强安全监控、运力调度等方面的能力。加强信用体系建设。目前支付宝(淘宝、蚂蚁信用)、网约车平台、摩拜单车等均基于各自特点发展出了规模不等的评价或信用体系。政府可主动引导各类市场信用体系与官方信用体系协同共建;反对不公平竞争和垄断,维护诚实守信、创新活跃的市场环境。

在新经济发展迅速的情况下,一方面紧密跟踪观察发展趋势;另一方面积极推动在一定范围进行应用和政策试验,争取率先形成可复制推广的经验。面对全球几乎同步的新经济发展,谁试验的快,谁就有可能率先提出解决之道,率先推动新产业发展和社会进步。在这方面上海已经进行了很好的探索,比如网约车和摩拜单车都是先从上海等地试验推广,然后布局全国,在其发展过程中,相关部门给予了关注、包容和支持。嘉定上海汽车城还建设了国内首个智能网联汽车的封闭测试区。因此,我们应该积极总结经验,建立健全新经济发展的包容性制度体系,吸引新技术新模式新产品在我国的实验应用。

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