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PPP的研讨亟待深化
来源:学习时报    作者:欧纯智    2018-03-02 00:01:42

   地方政府的债务问题,一直是近年来社会关注的热点,也是防范化解系统性财政风险的重要环节。2017年中央经济工作会议明确提出,在保持积极财政政策取向不变的前提下,切实加强地方政府债务管理,将是2018年经济工作的一项重要任务。这标志着整顿、规范地方债的工作,正在进入新阶段。

  地方政府债务风险积聚和全球税收竞争的双重压力下,公共服务供给遇到了前所未有的挑战。政府引入社会资本参与公共服务供给,成为必然趋势,逐步地、适当地、有序地引入PPP合作模式已成为我国现阶段经济发展的迫切需求。这是由于PPP合作优势并不仅局限在缓解财政压力上,该模式还可以进一步促进政府的投资效率的提升、助推改革创新等。最为关键的是,PPP可以增进公共利益的绩效。

  从近些年的PPP实践来看,它使公共服务供给在效率方面得到了极大改善,带来了更基础的公共服务供给、更高的服务标准。然而有关PPP在实践中是否有必要应用一直都存有较大争议,我们是否应该引入社会资本参与公共服务供给?公共利益的实现是依赖于市场还是“不算经济账”的政府?

  市场缺陷(市场失灵)论告诉我们,即使市场在外力控制下完美运作,仍然可能产生缺陷性的后果,也就是说,市场也并不是完全可以靠得住,所以说以PPP方式吸纳社会资本参与治理并非我们想象的那样完美无缺。一方面有理由对PPP寄予厚望,另一方面为了理性客观,我们有必要厘清有关PPP模式的一些争议。

  PPP的核心本质之一,是社会资本在获得适当奖励回报的同时承担相应的风险,社会资本方应该具有正确合理的心理预期,即失败也会赔本,成功则会有“非暴利而可接受”的利润入账。如果社会资本没有经营运行好,也别指望让政府买单。事实上基本公共服务供给不允许失败可能意味着日益多元化的治理机制的民主成本,将包含人们常说的“不算经济账”,这虽然在长期中杜绝了短视化与局部化的局限性,但社会资本可能并没有如我们先前想象的那样承担与收益相匹配的风险。

  随着PPP的兴起,政府不再一家独大提供公共服务,社会资本通过PPP的模式参与治理,政府由曾经的掌舵者变成参与者。在与社会资本合作的PPP具体流程中,在不同的环节上,政府的身份既有裁判员性质又有运动员性质,如何防止政府用公权侵犯私权,是PPP运行过程中需要特别关注的。过去政府所独有的公共权力已经跟社会资本共同分享,这样做不可避免地削弱了政府的直接控制力,而且引出了政府作为合作伙伴一方的权利义务问题。PPP模式以政府和社会资本缔结法律契约方式合作,而独立的第三方中介咨询机构介入十分必要,可使PPP合作更有序合规。

  社会资本的回报收益目前存在较大争议。许多人就当前某些社会资本以用户收费收回成本的方式提供公共服务,表达了一些疑虑,认为该模式拒绝了那些没有能力出钱付费以及被社会边缘化的人群获得公共服务的权利。此外,有关公共服务供给的真实成本很难获取,也很难确定真实合理的使用者付费标准,即使能够做到形式上的民众参与,但依然不能改变民众“无法真正参与其中”之感。此外,它极易降低政府的监督效率,而这恰恰是确保回应民众有关公共利益实现的更多战略视角的、更为宽广的诉求。换言之,我们尚未充分回答“为了谁的有效性”问题。毫无疑问,这个“谁”就是公共服务的“使用者”——民众。政府如何在公共服务供给中对民众以及众多利益相关方进行授权、如何构建民众和利益相关方参与公共服务供给的形式和最佳实践、如何从多维的视角平衡回应并满足民众诉求等等问题,应该引起政策制定者的深入思考。

  PPP冗长的运行周期是否会限制政府当前工作的灵活性,或者锁定政府的未来安排?这是当前PPP在政府与社会资本方两面不讨好的重要原因之一。由PPP引发的政策延续性与灵活性之间的不当取舍往往使地方政府的信誉陷入困境、使社会资本投资损失惨重,这将为后续的PPP合作带来负的预期。此外,政府的法治化改革包括提高政府的开放度、透明度和强化其问责制,然而PPP在合作的过程中也会由其他一些因素冲击这些规则,比如私营部门的商业机密会限制开放、政府的很多正式和非正式规则也会在一定程度上抵制或破坏透明度。尤其不容忽视的是,公务人员也许出于自身政绩或者来自社会资本方收益的考虑,只关注GDP的即期增长率或偏向社会资本的决策安排,对公共利益反而关注不足,产业布局往往偏离全面合理的战略思维。

  尽管有关PPP的争议颇多,为我们在未来使用PPP这一工具时敲响了警钟,但毫无疑问,PPP总体而言为公共服务供给带来了一场效率革命。公共服务供给是政府的责任所在,制度是效率的决定性因素,就如同硬币的两个面,它既可以引发效率的增长,也可能抑制效率,如何扬长避短提升公共服务供给效率成为PPP肩负的使命,也是政府善治的不二选择,更是破解我国当前改革攻坚阶段面临的在不增税不增债的前提下却要增加公共服务供给的制度难题的创新重点。

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