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如何推动农村土地经营权有序流转
来源:学习时报    作者:刘庆斌    2015-11-10 12:26:57

 土地经营权流转作为农村土地制度改革的重要内容,一直成为社会各方争论的焦点。近年来,与工业化、城镇化特别是与农村大量劳动力进城务工就业相适应,农村土地流转明显加快。截至2013年底,全国农民承包地流转面积3.4亿亩,流转比例达到26%。总体上是平稳健康的,但也存在一些问题,主要表现为:一些地方以吸引投资、建设重点工程为名,无视农民意愿与权利,依靠行政命令强迫农民流转土地;许多工商企业为获取最大利益,随意改变土地用途,加剧了土地“非农化”“非粮化”;土地流转市场不完善,农民的土地流转收益得不到有效保障;一些地方存在盲目求大、求快倾向,超越了当地农村劳动力转移的速度和农民的接受程度,等等。所有这些,显然都有碍于农村土地的有序流转。
  土地是农民赖以生存的资本,是农民财产的基础,也是农民最重要的经济权益。健康有序的土地流转,有利于促进农业增效、农民增收、农村发展。如果土地流转不按章法、无序进行,不仅会妨碍现代农业的发展,还会影响农村的社会稳定。在新的形势下,如何创新农业经营体系,放活土地经营权,推动农村土地有序流转,是一项政策性很强的工作。笔者认为,推动土地流转既要促进农村经济社会转型和城镇化发展,又要最大限度地保障农民权益,着力围绕以下几个方面进行。

从保障农民权益的角度推进土地流转
  土地问题是农民最核心的利益问题。农民与土地之间的关系是农村最重要的经济关系,也是最重要的政治关系。土地经营权流转,本质上就是农户土地权利和利益的大调整。30多年来我国农村改革的根本出发点就是尊重农民意愿,体现农民的利益诉求。
  在推进土地流转中,任何人都不能忽视农民的存在以及他们的利益诉求,尤其是弱势群体的利益诉求。一是要充分尊重农民意愿。土地流转遵循的首要原则就是自愿,乡镇政府和村级组织不得以任何理由强行推动流转。凡是出现违背农民意愿的土地流转行为,必须坚决予以制止和纠正。二是要保障农民最大利益。土地流转的主要目的之一就是增加农民的财产性收入,必须通过学习培训、组织演练等方式,增强农民在土地流转谈判中的博弈能力,使其真正成为平等的参与主体。三是要高度重视农民利益诉求。要注意农村中特殊群体的特殊需求,比如有些中老年农民,已经习惯了传统的农业工作模式,对他们而言,土地不仅意味着收入来源,还意味着是一种生活方式和情感牵挂。对这些群体,不能仅仅从经济角度考虑,必须充分尊重其意愿。四是要让市场起决定性作用。土地流转是资源优化配置的过程,土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,均应由农户根据市场变化自主决定,任何组织和个人不能干预。不管采用何种方式流转土地,优先保障农民权益应成为“铁律”。

从稳定粮食安全的角度推进土地流转
  习近平总书记强调指出,我国是个人口大国,解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事,任何时候都要把饭碗牢牢地端在自己手上。粮食安全是国家安全的基石,没有粮食安全就没有国家安全。如果我们不能保证把饭碗牢牢地端在自己手上,就必然受制于人。而保障国家粮食安全的根本在耕地,耕地是粮食生产的命根子。农民可以“非农化”,但耕地不能“非农化”,更不能“非粮化”。否则就会危及18亿亩的耕地红线,给国家粮食安全带来隐患。
  制止土地流转“非农化”“非粮化”倾向,必须实行严格的用途管制。一是要设置土地流转底线。任何经营主体流转土地或者租赁耕地,都不能随意改变用途,凡是租赁农地的不能搞“非农化”,凡是租赁耕地的不能搞“非粮化”。有关部门要抓紧制定政策措施,制止一些地方炒作农村土地的现象。二是要建立准入制度。一方面要鼓励和引导工商企业到农村发展适合企业化经营的现代种养业,重点从事农产品加工流通业和农业社会化服务;另一方面要加强对工商企业租赁农户土地的监管和风险防范,对不符合条件要求的工商企业禁止租赁和经营农地。三是要建立约束制度。比如:对非农工商企业租赁农地的,要进行审批;对大量承租土地的,可以要求其注册资金至少是所流转土地年租赁费的三倍以上,以防止有些土地经营主体擅自改变土地用途,防止土地质量遭受不可逆转的伤害,防止拖欠农民土地流转收益。

从促进农业发展的角度推进土地流转
  土地经营权流转既能推动农业适度规模经营,提高土地利用率和产出率,又能带动和优化农业结构调整,提高农业经济效益;既有利于农业新技术新品种的推广,提高农业科技化水平,又有利于农业产业化经营体制的形成和发展,更重要的是有利于促进农村劳动力的转移,增加农民收入。
  促进农业发展、让农民从土地中获得更大利益,是当今农村土地流转最基本、也是最重要的目标。当前“三农”工作应抓三个方面。一是要认真落实中央关于农村土地流转的各项政策措施,鼓励发展和大力支持家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体,提高农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化。二是土地流转要与当地农业技术装备水平和生产手段相适应,与农业科技进步程度相适应,与农民管理水平相适应,与农业社会化服务体系相适应。三是乡镇政府和村级组织要加强信息沟通和服务,使那些农业劳动力转移进城农户和耕种有困难的家庭能够及时找到土地流转出路,既可避免耕地撂荒,又能获得更多流转收益。

从维护社会稳定的角度推进土地流转
  在当下农村,许多地方党委政府和领导干部最头疼的就是土地纠纷,而最难化解的也是因土地引发的各种矛盾。农村土地纠纷往往具有群体性,一旦处理不慎,就会激化矛盾,影响社会稳定。近年来,因为大规模土地流转而引发的农村群体性事件不断发生,应该引起各级党委政府的反思。究其原因,主要是农民及村委会的法治意识淡薄,合同签订不规范,还有一些村委会存在肆意侵犯农民土地承包经营权的行为,导致土地纠纷频繁发生,引发干群矛盾,造成农村社会不稳定。再是随着农业现代化和土地效益的提升,许多弃耕的土地开始有人争相耕种,许多外出务工的农民选择了“亦工亦农”工作方式,农忙时回家种地,农闲时到城镇打工,对土地的渴求加剧引发各种纠纷。
  在推进土地流转中,必须站在维护农村稳定的高度统筹考虑,不能顾此失彼,对大规模土地流转还要建立社会风险评估机制。一是要把握好土地流转的“度”。土地流转必须与新型城镇化进程相适应,与农村劳动力转移规模相适应,与农民的接受程度相适应,不能片面追求快、求大,不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地,更不能人为垒大户,人为设置进度指标。二是要把土地流转的选择权真正交给农民,由农民选择而不是代替农民选择,不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。三是要加强土地流转合同管理,完善土地流转服务,推动土地流转交易公开、公正、规范运行。各级政府和农经部门要加强指导引导和监督检查,健全纠纷调处机制,不断规范土地流转行为,及时查处纠正土地流转中的违规违法行为,对那些以“发展规模经营”和“树典型”为名在土地流转中侵害农民权益的行为,要严肃处理。
  土地是农民的生存之本、发展之基、致富之要,土地问题是农民最大的民生问题,土地制度改革是农村各项改革的关键和核心。而土地流转是一个自然的经济、社会发展过程,与农业发展要求、农村环境变化、农民对土地的认识程度密切相关。各级在明确底线的前提下,既要坚定方向、积极推进又要谨慎稳妥、循序渐进,既要搞好引导、政策鼓励又要加强监管、规范运行,既要促进农业增效、农民增收、农村发展又要保障粮食安全、农民权益、农村稳定,努力建立和完善土地流转新机制,使土地流转真正成为激活“三农”工作的动力源。

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