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《存款保险条例》实施恰逢其时
来源:学习时报    作者:王斐民    2015-11-10 14:58:18

 《存款保险条例》已于今年5月1日正式实施,这为建立和规范存款保险制度、依法保护存款人的合法权益、及时防范和化解金融风险、维护金融稳定提供了法律依据。

确立金融资源市场化配置的理念
  存款保险制度是金融安全网的关键组成部分,是维护金融稳定和处置危机金融机构的重要法律制度保障。所谓存款保险制度,是指吸收存款的银行业金融机构交纳保费形成存款保险基金,当银行经营出现问题时,存款保险基金管理机构依照规定使用存款保险基金对存款人进行及时偿付,并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。自1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出“建立存款保险基金”以来,我国存款保险制度可划分为三个阶段。
  隐性的政府全额担保存款。在2004年9月30日之前,我国的银行尽管经历过亚洲金融危机,但是除了海南发展银行被撤销之外,其他银行即使有的处于技术上破产的境地,其存款由于有政府财政全额默示担保而未出现大规模挤兑风潮。
  以政策性文件明示的政府全额收购存款。为了配合国有商业银行改制、上市和证券公司风险处置的需要,2004年11月,中国人民银行、财政部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合制定并发布了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》,对被处置银行的个人储蓄存款进行全额收购,收购资金由中央政府筹集并由中国人民银行的再贷款先行垫付,以此确保个人储蓄存款的安全,维护个人储户的合法权益。在这一制度下,存款虽然得到全额赔付,但是仅限于个人存款,个体工商户、个人独资企业、合伙企业、公司等企事业单位存款不在赔付范围之内。
  以行政法规明示的行业基金限额赔付存款。《存款保险条例》实施之后,存款保险基金管理机构依法使用主要由投保银行缴纳保费形成的存款保险基金,对危机银行的个人和单位的存款进行限额偿付,以确保危机银行主体储户的存款安全,维护存款人的合法权益和金融稳定。
  这种制度变迁对应着我国以建立市场经济体制为目标的改革由浅入深的阶段性需求,反映了金融资源配置中市场机制由基础性作用向决定性作用的转型。我国在2013年7月20日全面实现了贷款利率市场化,存款利率市场化的制度工具也在不断丰富,并将有可能在2015年底实现存款利率的全面市场化。存款保险制度是存款利率全面市场化的先决条件,即使有银行在存、贷的利息差收窄和竞争加剧而出现破产,存款保险制度会保护绝大多数储户免受损失,从而降低金融资源市场化配置的风险;与此同时,促进银行对金融风险进行合理定价、配置,强化银行的风险控制意识。

建立存款保险法律制度
  《存款保险条例》建立了存款保险的关键法律制度,规范了存款保险基金的筹集、运营和使用。
  投保机构法定。在我国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等从事吸收存款业务的金融机构(以下简称投保机构),均应参加存款保险,并承担保费。同时,外国银行在中国的不具有法人资格的分支机构以及中资银行海外分支机构的存款原则上不纳入存款保险,但我国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。
  基准费率与风险差别费率相结合。存款保险费率由基准费率和风险差别费率两部分组成。考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置需要等因素,我国存款保险费率将低于绝大多数国家存款保险的费率,初步估算在万分之五以下。根据国际实践,风险差别费率将根据投保机构经营管理状况和风险状况而有所差异。
  有限保险。尽管存款保险基金覆盖了个人存款和单位存款,但是存款保险仍是有限保险。其有限性体现在两个方面:一是只对部分类型的存款提供保险。金融机构同业存款、投保机构高级管理人员在本机构的存款,不在被保险范围之内。二是限额赔付。同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的,实行全额偿付;超出最高偿付限额的部分,依法从投保机构清算财产中受偿。《存款保险条例》目前设定的最高赔偿限额为50万人民币,是中国人民银行经反复测算、比较研究后提出来的,这一数字大约为2013年我国人均GDP的12倍(高于发达国家人均GDP的2~5倍的保障水平),能够为99.63%的存款人提供全额保护。同时,这个限额并不是固定不变的,国务院可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素进行适时调整。有限保险的制度设计主要是为了更好地发挥市场机制的约束作用,防范道德风险。
  存款人偿付请求权的法定性。明确存款人有权要求偿付被保险存款的法定条件和偿付期限,对于保障存款人利益至关重要。存款人有权要求存款保险基金管理机构使用存款保险基金偿付被保险存款的情形有四种:一是存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织;二是存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算;三是人民法院裁定受理对投保机构的破产申请;四是经国务院批准的其他情形。存款保险基金管理机构应当在上述情形发生之日起7个工作日内足额偿付存款,以保障存款人及时获得偿付,有效维护存款人对金融体系的信心。

塑造危机银行处置的法律机制
  政府援助危机银行不仅危及纳税人利益,而且导致银行业出现严重的道德风险。危机银行的股东、高管自救或者其他金融机构救助则因为完全是市场行为而存在不确定性。《存款保险条例》塑造了危机银行处置的基本法律机制,不仅以市场化的退出机制快速处置个案性的危机银行,而且通过监管信息收集和早期介入机制预防银行危机的发生。
  投保机构的信息收集与核查机制。在具体的存款保险关系中,存款保险基金管理机构基于确定和调整投保费率的需要,有权要求投保机构定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及与确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料;基于保费计算有关的需要,存款保险基金管理机构有权对投保机构报送的信息、资料的真实性进行核查;存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制,通过信息共享机制获取有关投保机构的相关监督管理信息;通过以上途径获取的信息不能满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要的,存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息。
  早期介入机制。存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的,可以对其提出风险警示;在投保机构的资本充足率大幅度下降,严重危及存款安全以及存款保险基金安全时,存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等风险纠正措施;在投保机构出现严重危机时,建议银行业监督管理机构依法采取接管、重组或者撤销等风险处置措施。
  风险处置机制。存款保险基金管理机构在处置危机投保机构时,既可以直接偿付存款,也可以灵活运用委托其他合格投保机构代为偿付存款,还可以提供担保、损失分摊或者资金支持合格投保机构收购或者承担危机投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。直接偿付存款,是在危机投保机构清算中落实存款保险赔付机制,“用以保障存款大众,并借以稳定金融秩序”。存款保险基金管理机构在赔付存款后,享有代位权。委托其他合格投保机构代为偿付,支持其他合格投保机构收购或者承担危机投保机构,则在充分保护存款人利益的基础上,实现基金使用成本最小化,在快速、有效处置金融风险的同时,确保危机投保机构正常经营和金融体系的稳定。

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