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推动农村土地金融创新
来源:学习时报    作者:倪羌莉    2015-11-10 15:29:53

 我国农村金融市场发展相对缓慢,农民缺乏金融机构认可的抵押品已成为公认的问题。为了完善农村金融市场,解决农户贷款难问题,我国许多地区已在开展农村土地金融创新的实践。自2010年,央行、银监会、证监会、保监会发出指导意见以来,浙江、山东、广东等地积极实行,取得不错的开端。十八届三中全会之后,农村土地金融创新更是成为亮点,之后的2014年中央一号文件及2014年4月国务院发布的《关于金融服务“三农”发展的若干意见》均试图通过农村土地金融制度创新来改变我国农村金融的现状。从现实来看,土地承包经营权权能的不完善,影响了各地以农村承包地为切口开展的土地承包经营权抵押贷款等金融创新。

土地承包经营权权能不足及其影响
  从承包经营权权能保障来看,我国《物权法》明确土地承包经营权为用益物权,虽然其现实权能不断接近所有权,但事实上还远远不及所有权权能。从现实来看,土地承包经营权在占有权、处分权上的不足,影响了农地金融的突破。
  从占有权来看,自二轮土地承包期延长三十年之后,十七届三中全会和十八届三中全会均一再强调“土地承包经营权长久不变”,稳定了承包经营权的主体和客体。但是这样的大局稳定并不能保障在现实中农户实际对承包经营权的占有。首先,土地确权工作尚未全面展开,农户受二轮土地承包政策落实不到位及后期土地调整等因素影响,土地权属并不确定。土地纠纷不断,占有权不明确,权利难保障,后续流转、质押等行为难以展开。其次,土地承包经营权长久不变的政策还未深入人心,对政策的理解还存在争议,如某些基层干部认为长久不变只是指承包政策不变,承包地并非不可调整。占有权的不稳定更是使得农民惜地情节较重,不愿意参与到金融创新。
  从处分权来看,权能不足表现在两方面:一方面,农户承包的土地还不具备完整的处分权。我国相关法律都明确规定承包地的使用权不得抵押担保,限制承包地的处分。当然,法律法规的修订势在必行,必须赋予对承包地更为充分的处分权,才能在法律上站住脚,开展农地金融创新。另一方面,产权权能的转移也使得处分权不足显现。开展农地抵押、担保等金融活动后,从实施主体来看,对承包地的处分权由农户已转移至金融机构,一旦抵押、担保失败必然涉及到金融机构对承包地的处置。但是,对于承包地的流转对象、流转流程、流转用途均有严格规定,金融机构难以在短期内将抵押的土地经营权流转,同时受抵押物地域限制,流转对象也比较难市场化。
  综上所述,农地产权权能不足,导致农地的流动性不足,交易成本高,使得农地资产难以资本化,难以金融化,从而难以解决城乡二元金融结构,缓解农村金融的匮乏。农地产权权能不足主要有三个方面原因:一是法律法规的不完善,造成了与现实政策的矛盾冲突。正如上文所言,我国的《土地管理法》《物权法》《农村土地承包法》等均对农地产权权能做了相关规定,但是随着国家政策的调整,某些法律条文已显得不合时宜,权能不足显现,限制了改革发展。二是历史遗留问题未解决,形成了当前农地权属纠纷。在取消农业税之前,农户之间普遍存在着私下的、无组织的农地流转,有的农户口头放弃承包地,或者已然放弃承包地。国家取消农业税,实行农业综合补贴之后,各地普遍出现争夺承包地的现象,承包地的占有权仍不明确。三是农村集体土地所有权理论上的明晰与现实中的虚置,导致了农地产权权能的先天不足。我国农村集体土地所有权虚设的现象已多有讨论,后果是:政府可能通过土地所有权代理人资格,侵害土地使用权、处置权和收益权。

推动农地金融创新的对策建议
  占有、使用、收益及处分等四项权利与功能是完整的产权权能必须具备的。根据产权经济学理论,稳定和安全的土地产权权能,可以提高土地作为抵押资产的价值,从而更容易被金融机构认可和接受,提高农民的信贷能力。针对农地产权权能不足,当前亟须做好以下工作,从而推动农地金融创新。
  做好农地确权工作,明确占有权。明确占有权,农地确权工作势在必行。从我们调研来看,在确权中存在“人、地、钱”等问题,影响工作开展。一是人员方面。农地确权工作量大,工作人员缺位。一方面需要对地块位置,对村民变化非常了解的“村里人”,另一方面又需要对测绘、对数据输入精通的技术性人员。受经费、时间等限制,这两类人均比较缺失。二是土地方面。土地承包关系的土地不均、人地矛盾突出,影响确权登记;家庭承包面积与实际面积不一致阻碍确权登记工作;部分项目用地的不规范导致确权登记矛盾。三是资金方面。确权工作面广量大,需要人力、物力。一个村10万元资金杯水车薪,基层动力不足。因此,针对以上这些问题,我们认为在农地确权中,对于人员问题,一方面要加强宣传培训,另一方面因地制宜也很重要,如某些地区人多地少,地块零碎,GPS的测量反而不如传统的皮尺实地清楚,摸索出符合当地实情的登记模式。对于土地问题,要以合法合规作为根本,坚持将“真实、公正、合法”原则贯穿于整个登记工作全过程。对于资金问题,应该强化经费保障。各级市财政应该将确权登记工作经费全部纳入财政预算,并通过以奖代补的行政,对验收合格的行政村给予补助。
  合理规避法律风险,做活转让权。关于土地承包经营权抵押、担保问题。建议在实施中,将承包权和经营权分离,明确开展“土地经营权抵押融资”等金融创新。承包权仍然归于农户,经营权用于抵押贷款,这样一旦抵押失败,银行只是收回了经营权,在一定的年限内,农户还有可能重新取回经营权,这样不仅规避法律阻碍,还增强了农户抵押信心,有利于工作的开展。此外,为了使金融机构更为充分地行使处分权,农村产权交易市场的配套刻不容缓,对于抵押失败的农地做到及时准确进入交易平台,寻找确定交易对象,及早减少银行损失。
  建立健全相关制度,保证收益权。一是加强对农地金融体制的监管。传统的“人情贷”“关系贷”在农业小额贷款中占有相当大的比例。而实施农地使用经营权抵押贷款,将提高土地及其附着物在贷款抵押中的比重与地位,原有的“人情贷”等无形的信用担保贷款就转变为实物担保的抵押贷款,一旦抵押失败,农户面临失去农地使用权的风险,与传统的贷款方式相比较,农户的利益更易受损。银监会、人民银行应会同有关部门尽快研究制定农地抵押贷款管理办法,引导银行机构加强贷款额度和期限管理,通过组合使用多种增信措施等方式切实防范资金风险。二是优化金融服务,创新配套产品。试点地区的银行机构要不断完善农村集体土地抵押管理办法和操作流程,适时加大支农力度;商业银行应提前谋划,创新出配套产品,确保农户收益。

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