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金融国有资产管理体制亟待改革
来源:学习时报    作者:李枢川    2015-11-10 15:30:38

 新世纪以来,伴随经济体制和金融体制改革的不断深化,我国金融业进入快速发展期,金融国有资产取得了长足的发展,规模日趋庞大、质量平稳提升、结构持续优化、监管不断规范。探讨当前金融国有资产管理体制方面存在的问题、改革的症结、可行的机制,有助于金融国有资产在国民经济体系中发挥更重要的作用。

现行金融国有资产管理体制存在的问题
  金融国有资产现行管理体制是在经济体制改革中逐步形成的,在金融国有资产保值增值、金融风险防范、金融秩序稳定等方面发挥了积极的作用,在新形势下也逐渐暴露出体制机制方面的相关问题。
  权益过于分散催生决策高成本。当前我国金融国有资产管理呈现出“九龙治水”、责任交错重叠的现象。财政部、国资委、中央汇金公司及大型中央企业、国有企业以不同出资方式进入金融业。央行和三大监管机构则从金融稳定和行业监管的角度影响金融国有企业的运营。另外,中组部在重要金融国有企业管理层任免方面拥有决策权。地方政府控股或参股的金融企业中也存在类似的状况。权益过于分散使得进行决策时,需多个部门的参与和协调,带来管理实践中较高的决策成本。
  法律依据与授权机制不健全。金融国有资产在管理方面虽有多项规章约束指引,但是由于缺乏明确的法律依据,对经营层的约束有限。在授权经营方面,国有金融企业尽管已建立了包含董事会、监事会和经理层的治理架构,但与现代企业制度要求的有效公司治理还有一定的距离。金融国有企业在实际运行中,还经常发生经营层越过出资人自行做出决策的情况,存在一定的内部人控制现象。
  经营自主受限与“监管套利”并存。当前我国金融国有资产在管理格局中,行政部门偏多,尤其在重大项目投资等领域受到过多行政干预。这些行政决策的内容,往往与公司发展尤其是长期发展方面的市场因素关联度较低,因此企业在自主经营权方面受到较大的影响,从长期来看,不利于企业市场竞争力的培育和经营效率的提升。另外,行政干预还使得在实际管理中难以对效果进行监督,对责任进行追溯,这就使得相应的绩效评价和激励约束机制难以形成,为管理层“监管套利”提供了一定的空间。

金融国有资产管理体制改革的焦点
  一直以来,我国在金融国有资产管理体制方面的讨论悬而未决,进而在管理实践中踌躇不前,这种情况不利于形成金融国有资产发展总体布局,不利于实现其在有效维护金融稳定,助推实体经济发展,提升国际竞争等方面的战略部署。其中的关键,需厘清由金融国有资产管理的核心不明确、导向不清晰、重点不突出引起的治理模式问题。
  严格资本管理制度是金融国有资产管理的核心。党的十八届三中全会提出,完善国有资产管理体制需要“以管资本为主加强国有资产监管”。作为国有资产的一种类型,金融国有资产在管理方面同样必须依循这一理念。“以管资本为主”与“管人管事管资产”的全面管理不同,其一方面要求国家在金融国有资产管理中“不缺位”,要获得大股东相应的权利与责任;另一方面也要求国家对金融国有资产管理有范围限定,须以出资额为限规范履行出资人职责。以“管资本为主”丰富了国有资产管理的内涵,有利于政府从日趋复杂、日益专业的企业经营活动中抽身出来,更专注于企业长远发展战略决策。同时,由于金融企业功能差别较大,又处于金融创新的前沿,以“管资本为主”也为国有金融资产提出了新的挑战,如构建类别化、专业化的管理机制等。
  规范授权经营模式是金融国有资产管理的关键。现有金融国有资产管理体制中的行政色彩使得金融企业难以完全走出行政化配置资源的模式,这种行政权力直接干预的模式也不符合十八届三中全会提出的“改革国有资本授权经营体制,组建若干国有资本运营公司”及“市场在资源配置中起决定性作用”精神。这就需要更加突出金融国有资本的资本属性与功能。因此,在严格坚持资本管理模式的同时,需要在出资人和金融机构之间设立资本运营公司以隔离行政权力对企业的直接干预。资本运营公司在获得严格规范的授权后,通过股权投资对金融机构进行管理,这种经营模式也有利于国有金融企业平等、公正的参与市场竞争。
  健全权责匹配机制是金融国有资产管理的重点。从社会规范的角度来看,金融监管是外部机构对金融机构行为设置的一条红线,严格规定金融机构禁止事项的同时,也明确了监管机构自身的边界,即不得渗入到金融机构日常经营活动,影响金融机构正当的市场化、商业化行为。从企业内部组织的角度来看,企业管理则是对企业的生产经营活动进行计划、组织、指挥、协调和控制等一系列活动的总和,有效的企业管理能够让企业有明确的发展方向,增强企业的运作效率,实现良好的收益。金融企业具有高风险高收益的特征,因此在企业管理中需更加关注内部控制以防范金融风险。
  与上述两类管理不同,金融国有资产管理关注的重点是利益相关主体的权责问题。金融国有资产管理要求“以管资本为主”并以市场为导向,这就要求政府从直接管理控制企业运营向委托专业的持股机构运作资本转变,也就相应的必然涉及三方面主要的利益相关者,即出资人、资本运营公司及金融机构。建立健全一整套的权责匹配机制,就要求作为出资人的国家或其委托机构在履行出资责任的同时,有权对国有金融资产进行统一管理并获取相应的收益惠及民众;作为出资人代表的资本运营公司,在授权获得持有金融机构股权,对国有金融机构管理层实施科学绩效评价和有效权力约束的同时,有责任贯彻落实国家出资人对金融国有资产发展的布局与规划;作为具体经营的金融机构在获得经营自主权的同时,有义务配合资本运行公司针对企业实施的战略规划、绩效评价等管理活动,并有责任按规定上缴经营获得的收益。

完善金融国有资产管理体制的政策建议
  以统一管理平台为切入点,理顺授权机制,构建规范的金融资产管理体系。按照权责匹配的原则及结束“九龙治水”局面的现实需要,需明确一家单位代表国家出资对金融国有资产实施集中统一管理。结合国际经验,并考虑到当前财政部门已经持股重要金融机构,以及国有企业红利上缴财政部门及国有资本预算纳入到全口径预算的需要,应通过相应的法律,明确由财政部门作为国家代表履行出资人职责,统一管理金融国有资产。统一平台负责制定相关的政策,按照中央要求,规划金融国有资本的战略布局,确立金融国有资本进退原则与经营范围。在确定财政部门作为统一管理平台的基础上,进一步明确出资人代表设置机制。应根据不同资产分类管理的原则,在统一管理的平台下组建若干资本运营公司,接受委托持股金融机构,依法对金融机构执行管理职能。
  以现代企业制度为着力点,完善治理机制,构建长效的金融国有资产管理体系。迄今为止,现代企业制度是被证明最为行之有效的企业管理制度,其核心在于实现企业剩余控制权与剩余索取权匹配的治理机制。在所有权主体方面,国有资本不同于私人资本,因此更需要建立有效的治理机制:要求出资人代表对国有重点金融机构进行股权投资,以出资额为限依照《公司法》规范地履行出资人代表职责,突出国有股东人格化要求;要完善派出董事、监事管理机制,按照法制化、专业化的方向,增强派出董事、监事的履职行权能力,突出企业制度现代化要求;确立具体的绩效评估体系,避免在具体决策上的无据可依和盲目激励,减少行政干预,提高金融国有企业的市场化水平;推进国有金融企业薪酬收入体系市场化和规范化改革,有效约束与有效激励并重,突出市场化改革要求。
  以保障改善民生为落脚点,优化收益处置机制,构建普惠的金融国有资产管理体制。我国金融行业整体红利明显,资产收益率较高,收益规模可观,理应让金融企业产生的收益惠及民众。在实际操作过程中,国有金融企业中的上市公司由于分红要求比较宽松模糊,难以实现强制稳定的分红制度。非上市金融公司在分红方面更是缺乏稳定性和规范性。因此,规范金融国有资本收益处置是金融国有资产管理体制改革中必须重点考虑的内容。这一方面要求积极推进金融企业上市,强化上市企业的分红制度;另一方面还需要对难以实现整体上市的国有金融机构以及国有企业下属的金融单位,制定相应的国有资本存量管理、收益管理、防范内部人控制管理等方面的制度,以规范这部分金融机构的收益处置。分红和收益上缴充实公共财政,更多地用于保障和改善民生,让金融业高增长带来的回报真正让民众获益。

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