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放与管的逻辑
来源:学习时报    作者:王锡锌    2015-11-10 16:33:21

  所谓放与管的逻辑,就是决定哪些要放,哪些要管,标准是什么,目的是什么。只有把这些问题搞清楚,政府职能改革才能明确方向。

  简政放权是当前各级政府职能改革的中心内容。但怎么简政?如何放权?在该监管的领域如何强化监管?如何推动简政放权这一“政府再造”过程?这些问题已成为当前政府职能转变、职能优化的核心问题,也构成政府职能改革的基本逻辑。

  首先,政府职能改革中,无论是“放”还是“管”,都需要明确基本的逻辑。简政放权和依法监管,本质上就是政府职能如何做减法和加法。从宏观上来讲,这种政府的“职能再造”需要明确基本的逻辑。比如,正在进行的许可审批和非许可审批改革,许可审批的数量虽然一直在减少,但从市场和社会主体的角度来感受,各种许可审批并没有大幅度地减少。究其原因,就是统计口径上许可和非许可审批事项减少了,但实际上是“合并同类项”,效果并不理想。类似问题可能在许多权力清单、责任清单和负面清单中也同样存在。

  各地方、各部门都在进行改革,这是政府创新非常重要的方面。但最重要的还是要把改革逻辑搞清楚,并将其明确为改革的刚性原则。没有基本的逻辑,简政放权会失去明确的方向,也难以评估效果。改革的逻辑不明确,改革过程中利益博弈极有可能导致“管”与“放”的空转以及周期性的循环。

  所谓放与管的逻辑,就是决定哪些要放,哪些要管,标准是什么,目的是什么。不把这个搞清楚,政府职能改革其实是没有方向的。本届政府这几年来的改革逻辑非常清晰。李克强总理不断提到,现在我们行政许可制度包括整个政府改革的逻辑,就是要从政府与市场的关系、政府与社会的关系这个角度来决定哪些做加法,哪些做减法。在这个背景下,放与管要走出一些误区。比如,不是一味地放就是好的,当然也不是说管的多就是好的,而是要看必要性、回应性、有效性。比如在质量技术监督这方面,需要定出更严厉的标准,进行更严厉的监管,最终解决有效性。在这个意义上,管也就是服务。所以管和放的核心问题是如何处理好政府与市场、政府与社会的关系。这就是职能改革最基本的逻辑。

  其次,从治理现代化的要求讲,政府始终需要面对有效治理问题。因此,“放”与“管”必须考虑现实中存在的必要性,必须考虑解决现实问题的有效性。今天的政府负有很多“积极性”的职能,需要回应各种新出现的社会问题和社会需求,如果现实中出现了问题,法有授权当然要管;法没有授权,但从政府的职责和功能中,无论从法理上还是逻辑上,也会延伸出政府管理的职责。比如互联网,特别是电子商务,在很短的时间里发展实在太快,法律对政府部门监管的授权跟不上。中国现有的法律对这一领域的监管是滞后的。如果“互联网+”成为普遍、重要的经济活动模式的话,政府肯定是要管的,也应该管。因为,“必要性”本身就是最高的法律。如果一个问题真的出现了,是真实的,政府就应该管,法律即使没有授权政府做,政府也应该去回应,而不是因为“法无授权”就回避问题,这不符合现代回应型治理的要求。

  因此,如同“放”和“管”不是放多了就好或者管少了就好一样,“作为”还是“无为”也是同样需要一个基本标准和逻辑。这个逻辑是二元的。第一是“必要性逻辑”,即无论是放还是管都要考虑必要性。第二是政府与市场、政府与社会的关系逻辑,看哪种机制解决问题更有效。

  在要不要放,要不要管解决之后,才涉及依法监管问题。但我想提出的是,依法监管也并不等于政府监管。因为现在的监管,监管主体可能有很多种,而未必只能由政府来进行监管,很多时候也未必政府监管就是最有效用和最有效率的。比如在技术标准领域,基于市场竞争而形成的“市场自我监管”,往往比政府监管更加敏感、高效。又比如对社会组织的活动,通过社会和市场的监管也可以避免政府“一管就死”的弊端。

  再次,放和管的本质是利益调整,因此,“放”与“管”的改革进程应当考虑有利于社会资源有效率的配置,应当考虑公共利益的最大化。是放,还是管?如何管?谁来管?这些改革和调整过程本质上都涉及各种利益博弈。从监管改革来看,放和管其实都是政府自身改革的过程,这个改革的过程可能会遭遇到依法监管的两难:很多情况用法来管一个事情,做到了依法,但是其实在经济学意义和社会意义上却是不合理的。在本质上,这是一个改革与合法性的矛盾。从政治学意义来说,改革与依法其实是一种既得利益和新兴利益的竞争关系。在有些情况下,政府依法监管未必就是合理的,所以依法只是一个有效率的监管的必要条件,而不是充分条件。一个典型的例子是专车的管理问题。比如广州、成都这些地方政府和执法部门,他们对专车的问题表态是非常清楚的,倾向于认为专车是违法运营,应予管控。如果从依法这个角度来看,车辆运营要有许可,这就是政府的一种管理。专车其实是求着政府去监管,但目前看政府对专车态度非常暧昧,不承认,不监管;但这其实就意味着专车始终面临合法性风险。在这里,我们看到监管其实也是一种认可和保护。就是说,监管很多时候是一种对被监管者行为的承认和保护。比如金融业都希望银监会对这个领域进行更严格的监管,最好是通过加强监管排除潜在的竞争者进入。已经进来的,希望通过准入门槛限制竞争者的进入,这就是一种“监管俘获”。同样,出租车已经形成一个既得利益链条,当然也希望通过监管排斥新的竞争者进入。但从有效资源配置来看,出租车是城市公共交通一部分,过去通过特许经营制度进行管理或许有其必要性,但在新的时空中,专车是一种更高级的生产力,是一种新的共享经济模式,就必要性、有效性以及效率意义上看,都有其存在和发展的合理性。我们对专车到底是打压还是放开?怎么管?仅仅讲依法还是不够的,那只不过是保护现存的利益格局,而牺牲了有效性和效率。这里的问题实际上不是一个简单的依法不依法的问题,而是过去和现行的法律安排的利益格局跟一种新的潜在的利益格局发生了竞争,怎么来协调利益的问题。如何让过去的利益、现存的利益和新兴的利益能够得到平衡,这也是我们放和管必须要考虑的,关键是处理好改革与法治的关系问题。

  最后,职能改革中的“放”也好,“管”也好,到底谁来推动?我们过去搞改革,主要都是自上而下政府的自我推动。但“放”和“管”都涉及很多根本性、重大的利益再分配,如果只靠政府自己推动,可能会面临动力递减和匮乏,因为改革过程会触及政府及其部门自身利益。自我改革在本质上或者在逻辑上将面临动力可持续性的危机。一旦改革进入深水区,动力匮乏就更为明显。改革所遭遇的所有问题,最后都可归结为改革的动力必须符合改革的逻辑。政府改革过程也好,社会运动过程也好,本质上也适用牛顿力学。任何物体运动轨迹的改变必须要有足够的外力来对它施加作用,而不是它自身的作用力。这意味着政府职能放和管的改革,既要有政府自我革命的魄力来推动,但更多还是要借助市场的力量、借助社会和民众的力量,使“政府动员”的改革过程同时也成为“社会动员”过程,通过市场激励、民众参与来助推改革。自上而下的政府动员,自下而上的社会动员,构成推动可持续改革的“双引擎”,从而使改革获得朝向既定目标的强大动力,而不至于陷入空转和循环的困境。

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