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“两权”抵押尚须跨过四道坎
来源:    作者:彭迈    2015-11-25 16:14:21

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  不久前,国务院出台了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(以下简称《意见》),这是一项强化农村金融支持的大政策,也必将开启农村金融发展的新时代。这一举措,既是深化农村改革的重要组成部分,同时,也会对农村其他方面的改革产生积极而深远的影响。但由于我国农村长期以来采取了与城市经济不一样的运行模式,作为重要资产的土地、住房等不能随意流动,在一定程度上束缚了农户的手脚,削弱了农村市场主体的活力,制约了农村经济的发展。这次国务院出台《意见》,允许“两权”抵押,必将加快农村全面改革。就目前来看,全面落实《意见》还需要跨过以下四道坎。

  法律修订。我国对农户资产流动性的冻结由来已久,虽然国务院出台了《意见》,但在法律上还存执行障碍。如《担保法》第三十七条第(二)项规定,农村宅基地不能抵押;《物权法》第一百八十四条明确禁止农村宅基地使用权进行抵押;《土地管理法》也规定,农村宅基地属于农民集体所有,农民只有使用权而无处置权。虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权抵押流转,但前提是获得经营权证。农民住房是与宅基地连在一起的,看似没有禁止农民住房抵押的法律规定,但二者的不可分割性,决定了农民抵押住房缺少法律依据。可见,“两权”抵押存在着一些现实的法律羁绊。从理论上来讲,全面深化改革必定要触及原有的条条框框,新的改革举措免不了与原来的法规发生冲突。就这次《意见》实施的法律环境来说,首先需要及时修订相关法律条文,使法律条文与政策导向相一致,以消除执行层的疑虑,增强交易双方当事人的信心,这样才能扎实推进《意见》的实施。实践中来看,正是这些矛盾与冲突增加了金融机构的顾虑,解决办法就是抓紧修订法律条文。

  资产评估。“两权”抵押真正进入操作层面,首要的环节就是资产评估。金融机构需要根据贷款方提供的抵押资产评估,给出相应的放款额度。资产评估在城市经济运行中已经常态化,经过这么多年的市场检验、磨合,形成了相对成熟的操作规则。但对于《意见》中提出的“两权”资产,在评估方面还有很多欠缺,如评估机构、评估规则、评估依据、评估方式等等。毕竟,农村“两权”资产与城市经济中的资产分别处于不同的市场环境,有不同的市场价值,具有不同的流动性,因此,城市经济中成熟的资产评估方式方法不能套用于农村。当然,即使在城市现行的资产评估体系中,也没有形成全国统一的、带有约束性、保护性的法律条规。在这种情况之下,应该针对农村资产评估的特殊性,积极探索,尝试建立适应农村地区“两权”资产评估的方式方法与行业守则,一方面解决现实急需问题,另一方面也为未来全国资产评估法的最终形成增添新的实践依据。

  风险预控。在市场经济活动中,风险总是时时刻刻伴随着市场主体。每一个市场主体在经济活动中不管收益如何,总是想把风险降为最低。金融机构对农村贷款之所以比较“吝啬”,控制较严,首要原因不是收益太低,而是风险太高。那么,“两权”抵押《意见》实施以后,是不是就把风险将为最低了呢?我认为还不够,作为风险预控是很多企业的必修课。“两权”抵押过程中的风险预控,需要考虑以下因素。其一是资产评估,如前所述,在不太成熟的农村资产评估体系下,资产评估机构的评估结果如何做到让信贷双方都能接受。其二是不可抗力,农业农村的经营项目大都容易遭受自然灾害影响,其预测、控制难度都比较大。其三是经营风险,农户及农村其他市场主体,对市场的认知程度不高,把握能力不强,判断失误的事件经常发生,在农村,时不时总能见到田间、地头、路边成堆的大葱、洋葱、白菜、萝卜等任其腐烂,无人问津。其四是质押物处置风险,如果认为,“两权”抵押《意见》实施以后,金融机构遇到风险就可以处置抵押物了,那就过于简单化了。农村不同于城市,当农民遮风挡雨的住房、赖以生存的土地经营权被拍卖,带来的就不仅是经济风险,也许还有社会风险。所以,“两权”抵押必须深入研究风险预控。

  资产变现。即抵押给金融机构的质押物能够通过合法形式拍卖变现,这是金融机构风险管控的最后屏障。金融机构之所以愿意放贷、敢于放贷,是因为在对贷款风险做了充分评估以后做出的决定。相对于资产(质押物)变现,前置“安全阀”至少还有好几项,如贷款主体具有自主行为能力,其信用档案没有不良记录,贷款所用项目具有良好盈利前景,以及当事人或法人单位的经营能力、财务状况等等,这些都符合要求了,才会对客户放款。尽管这样,金融机构仍不会轻易放弃最后的屏障,即资产变现,这是其行业特点所决定的。其实,贷款供需双方都不愿意走到“拍卖质押物变现还款”这一步。但作为一种市场约束机制,质押物变现渠道必须畅通,否则贷款双方的合约就成了一纸空文。“两权”抵押中农村承包土地的经营权和农民住房财产权同样也必须能够变现,这样才能够对贷款方形成约束力,促使其合理使用贷款,提高资金效益。同时,有了质押物变现的可能性,金融机构才能够放心、顺畅地放款。但就目前来看,“两权”的变现还存在不少障碍,首先是缺乏交易平台,其次是还没有形成买方市场,再次是农民的基本保障。只有妥善解决这些问题,才能有效推进“两权”抵押。

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