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省级专项资金管理改革须创新思路
来源:学习时报    作者:胡振虎    2016-04-19 10:08:19

 

  当前绩效预算管理改革仍面临预算编制制度不合理、绩效评价指标体系不健全、绩效信息化工具落后和监督机制不完善等现实问题,其主要原因是省级专项资金分配单位的绝对控制权与省以下财政部门的申报机会不协调,省级财政再分配作用与市场机制引导作用不协调,利益相关方参与度与社会监督不匹配,监督机构权力分配与奖惩激励作用不匹配。需要健全省级专项资金管理机制,明确专项资金的主要目标,提高专项资金分配的法律级次,完善严格的进入和退出机制,设计专项资金分配工作流程机制,建立健全严格的奖惩制度。

  近期,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》,明确了预算管理制度改革的方向和措施,并指出,各地区要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范,完善资金管理办法,提高资金使用效益。因此,省级专项资金管理改革必须立足财税改革整体方案,勇于创新改革思路,既要坚持顶层设计与摸着石头过河相结合,又要在实践中发现问题并找到具体解决思路。

  省级专项资金管理存在的问题及成因

  受传统预算管理方式影响,“重投入、轻管理、重使用、轻绩效”问题较长时期普遍存在于中国预算管理中,严重影响财政资金使用效益。其中,省级专项资金也存在投向分散、使用效益较低等现象,难以实现公共财政资金使用效益的理想目标。同时,近些年,经过不断探索实践,绩效预算理念正逐渐普及,绩效评价体系和信息系统也正在逐步完善。但是,当前中国绩效预算管理改革仍面临预算编制制度不合理、绩效评价指标体系不健全、绩效信息化工具落后和监督机制不完善等现实问题,距离绩效预算要求还有较大差距。

  为解决省级专项资金分配机制存在的问题,一些省级政府探索出很多有效做法,但有些做法却值得商榷。近期,部分省级财政借助电视媒体,对部分专项资金进行公开遴选,力图选出好项目以提高财政资金使用效益。无论从宣传效果和财政资金实际效果来看,借助媒体进行公开竞争,让专项资金在阳光下通过竞争性方式配置,的确能起到较好的宣传效果甚至示范效应。但是,如果仔细推敲就会发现,由于成本直接增加、程序复杂繁琐、分配时间延长等因素,专项资金交易成本变大,同时实际上也很难从源头上杜绝“内部人控制”的道德风险。

  过去人们普遍认为,由于省级财政部门和预算单位(本文重点分析省与省以下财政关系,而较少提及省级财政部门与省本级预算单位的分配关系)在宏观信息上占优,而省以下财政部门在微观信息上占优,从而产生信息的结构性不对称问题,并因此在较长时期形成的惯性思维支配下产生以下分配格局:省级下达预算指标任务,省以下财政部门逐级申报,经过逐级申报、筛选,最终部分被认为经济效益、社会效益等效益差的项目被淘汰,同时被认为合适的项目被选上,最终形成了这种“自上而下”的省级专项筛选机制。如果仔细推敲,我们会发现这种省级专项资金分配机制背后至少有两个不对称、不匹配问题:一是对专项的事权界定与支出责任权力划分的不对称,即所有专项完全由省级财政和预算单位决定并不合适。虽然也有不少专项资金在立项之前曾征求过省以下财政部门意见,但是省以下财政部门参与度仍颇显不够。原因在于,有些涉及外部性较强、省以下激励不足的区域性事权,省以下政府更具信息充分、交易成本低的优势。因此,采用“自下而上”或者“自下而上”与“自上而下”相结合的方式提出设立专项数据库的备选方案,并最终由省级财政部门和预算部门共同根据轻重缓急确定预算年度优先安排的专项资金,这也许是更合适的事权界定和支出责任划分方式。二是政府与市场的边界仍有待进一步厘清。由于某些省级专项资金设置不合理,尤其是相应财政资金的方向引导走偏、方式不恰当,干扰了市场机制对资源配置的引导作用,很大程度上导致一些领域的产能过剩。同时,在确定省级专项资金时,对市场积极性调动不够,没有让市场资金充分参与项目规划过程,并充分发挥市场主体项目管理能力强、信息充分、灵活机动的优势,尤其是没能更多地引入政府与社会资本合作(PPP)模式,对社会资本带动不够,导致省级财政资金在分配过程中总是出现僧多粥少现象。

  实际上,从源头上分析省级专项资金管理难的原因,值得注意的有以下几方面:一是省级专项资金分配单位的绝对控制权与省以下财政部门的申报机会不协调;二是省级财政再分配作用与市场机制引导作用不协调;三是利益相关方参与度与社会监督不匹配;四是监督机构权力分配与奖惩激励作用不匹配。

  完善省级专项资金分配机制的出路是创新思路

  完善省级专项资金分配机制,要按照新《预算法》精神,将绩效财政理念贯穿始终,专项资金预算编制要参考上一年预算执行情况、支出绩效评价结果和本年度收支预测,这意味着完善专项资金分配机制要将绩效评价作为重要内容,并完善相关配套制度。

  实现“两个转变”是完善专项资金分配机制的前提。一个转变是适当改变专项资金分配的主从关系,让省以下财政参与部分专项及其资金确定过程。涉及省域范围发展目标并需要省级统筹规划的专项,一定要在省级层面确定专项资金分配方案。但是,有一部分专项可能只涉及部分区域、行业和领域,则可考虑发挥省以下主动性,让它们主动提出专项要求,从而改变过去“讨要”“跑部钱(前)进”的被动局面,提高其资金使用的自主权,在事前确定预算盘子,加上未来通过改进年度预算控制方式和建立跨年度预算平衡机制而实施的中期财政规划改革,省以下财政可提前将省级专项资金列入本级、本部门财政预算,进而提高省以下使用专项资金的自主性。另一个转变是结合专项特性,要求专项资金申报单位引入社会资本,试行捆绑申报。也就是说,当一个项目申报单位拟申报某专项时,必须与合适的社会资本预签项目合作协议,与相关单位联合申报专项,这既可以直接提高专项申报门槛,又可以充分利用私营部门资金、技术和管理经验来分散项目风险,并与私营部门共享收益。

  处理好几对关系是完善专项资金分配机制的保障。其一,要妥善处理省级专项资金的“有为”与“不为”。对过去在竞争性领域设置的专项资金,分配零散、效应不显著的一定要坚决取消。同时,要严格控制新增专项和资金规模,对前期运行较好的专项资金要继续优化,更好地发挥专项资金的履职作用。其二,要划清财政部门与预算部门之间的职责。为实现既定目标,资金分配需要哪些相关部门参与,职责划分要清晰明了。比如:为支持某项技术创新,专项资金分配的牵头部门最好是科技部门;为实现区域经济目标,牵头部门最好是财政部门。其三,要提高财税改革的责任与担当。在全面深化改革的新时期,财税改革牵一发而动全身,不仅影响当前利益调整,而且关系未来发展根基牢固与否。省级专项资金分配改革虽然仅是财税改革的一部分,但也要植根于财税整体改革,将制度创新嵌于财税体制改革之中,尤其不能偏离财税改革总方向。对财税改革实践者而言,既要牢固树立职业操守、坚守道德底线,又要勇于作改革推动者、力推改革创新。

  健全相关制度是完善专项资金分配机制的手段

  提高专项资金分配的法律级次。严格省级绩效预算管理,提高省级专项资金分配相应的法律级次尤为关键。自2014年11月份正式开始实施的《青岛市预算绩效管理条例》,成为中国第一部专门规范预算绩效管理的地方性法规,也为完善专项资金分配提供了较好的范本。这也意味着,地方预算绩效管理和专项资金分配改革可以结合本地实际情况,出台相应法规和管理办法。通过法律规定完善省级专项资金机制,提高专项资金分配的法律级次,能够促进专项资金分配更多地按章办事而减少人为干扰。

  完善严格的进入和退出机制。只要是实行竞争性分配的省级专项资金,都应有严格进入门槛,对项目可行性要从严把关,切不可走过场。同时,一方面可学习借鉴一些西方国家预算管理经验,在真正实现部门预算的基础上,省级财政部门应严格要求各部门在编制预算时必须制定预算资金要实现的具体详细,甚至量化的指标任务,比如安排促进新增就业的预算资金时,要制定公共财政资金新增量能相应地促进新增就业岗位的详细数据目标,同时定期或不定期向省级财政部门和人大相关部门汇报专项进展和专项资金使用情况,并接受检查监督。这种设定可行性目标的机制安排,既可以作为专项进入门槛,也为将来清退打下基础。另一方面还要建立对项目全过程的监督机制,在专项获批后进入项目实施阶段,一旦发现与项目申报不符甚至违规或违法的现象,相应地要设定暂缓或中止程序,而不仅仅是等到项目完工后才有事后评价。

  确立专项资金的主要目标。要明确设立省级专项资金将要实现的主要目标。专项资金瞄准的主要目标是提高就业、经济增长、科技创新等经济效益,还是社会效益、生态效益、环保效益等效益,必须加以明确,否则容易分散财政资金作用力,也会给考核增加难度。主要目标是核心的,次要目标是辅助的,关键是要实现主要目标,将来要对是否实现主要目标进行绩效考评,而不是次要目标。

  设计专项资金分配工作流程机制。可仿效预算编制程序“二上二下”的工作流程,确定相应的省级专项资金分配工作流程机制,比如上一预算年度提前确定专项资金的分配范围、管理办法及实施方案,接着组织实施、评价总结,最后推广应用,每一个工作环节都要有较为系统、具体的安排。

  建立健全严格的奖惩制度。作为省级专项资金绩效评价的重要组成部分,要做到绩效评价结果有应用,将反馈结果作为下一年专项申报的依据。对绩效评价结果良好的单位,下年度应优先、多予,并对相应的单位和个人在物质和精神方面都给予奖励;反之,则应减少、取消该单位同类项目申报资格,并建立公示制度,将相应违规事项通过一定形式在一定范围内公示,能在一定程度上通过以儆效尤提高项目申报门槛。

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