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进一步规范非税收入
来源:学习时报    作者:李枢川    2016-08-08 09:34:27

 

  非税收入的界定

  作为政府组织财政收入的重要形式,非税收入的存在具有一定的客观必然性。现代国家政府一般均具有公共主体和经济主体双重性质。政府拥有公共权力形成公共主体,为了进行公共事务治理,防范和化解公共风险,需要强制无偿地取得相关收入,如税收、罚款、排污费等即是政府作为公共主体获得的收入。经济主体是因为政府拥有相关资源资产而形成,这些资源资产在市场交易中同样会形成相关收入,如土地出让、资产转让、经营收入、股权出让等。政府公共主体和经济主体的双重属性,无论是公有制国家还是私有制国家,都会存在。因此,非税收入内生于一国的基本制度框架,并非凭空出现的。

  新中国成立初期,非税收入在我国即已存在,但一直是以预算外资金的形式区别于预算资金而存在。2004年,财政部印发《关于加强政府非税收入管理的通知》,首次对“非税收入”进行了界定。2010年,财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》,预算外资金管理的收入(不含教育收费)从2011年开始全部纳入预算管理,非税收入也就不再以预算外资金的形式存在。随着经济形势的发展变化,2016年财政部印发《政府非税收入管理办法》(以下简称《办法》),重新对统一纳入管理办法的非税收入的定义、内容和管理方式进行了界定,办法中非税收入指的是“除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入”。需要指出的是,社会比较关注的社会保险缴费并不包含在《办法》非税收入的定义内,但在一般理论研究中,仍被视为非税收入。

  非税收入存在的问题

  尽管我国非税收入管理不断完善,但与社会的关切与期望相比,仍然存在较大的差距。从获取范围来看,我国非税收入的涉及范围非常宽。其中行政事业性收费收入、罚没收入等由于政府裁量权较大,违规收费现象普遍,一些政府或部门甚至通过非法的自我赋权形成非税收入。特许经营收入等则易滋生腐败。从增长情况来看,根据国家统计局数据公布的数据,从2007至2015年,我国非税收入的年平均增长率为21.6%,远高于同期国内生产总值和税收收入的增长速度。非税收入占国家财政收入比重也不断攀高,近年来其占比已经超过了15%。非税收人规模迅速膨胀,导致出现“费挤税”现象,造成了财政收入结构失衡。从管理上来看,相较于税收收入,非税收入经常会出现决策过程不透明、收入分离不严格、征收过程不规范、支出绩效缺监管、法制建设偏薄弱等问题。在实践中,对非税收入管理的质疑和指责又通常会集中指向地方政府,并且存在政府层级下沉越深,财政收入依赖非税收入越明显的现象。在当前经济下行压力较大的背景下,县级财政对非税收入高度依赖,一些地方政府财政收入中,非税收入比重连年上升,增速明显高于税收和收入增速。

  如何规范非税收入

  在构建现代财政制度,发挥财政在完善国家治理体系和保障国家长治久安中基础性、制度性、支撑性作用的大背景下,非税收入管理与相应的体制建设已然成为国家财税体制建设的一个重要标尺。而在经济下行压力较大的背景下,能否有效解决地方财政收入中“税不够、费来凑”的问题,斩断非税收入与经济增速之间的反向联系,又成为锁住政府攫取之手、实现政府职能转变的重要参考。从前面的分析可以知道,一味单纯地减少甚至消除非税收入并不符合客观规律,反而会弱化政府履行公共事务治理的职能。因此,要从客观规律入手,构建完整规范的非税收入管理机制。

  从短期来看,要正本清源。一方面需严格限制相关部门和单位通过非法的自我赋权形成非税收入,做到严禁违法乱收费;另一方面,要将非税收入按照不同的性质进行分类,进而实施类型化、有差别的管理方式。目前,财政部已经印发的《政府非税收入管理办法》,提出了分类分级管理思路。下一步,在继续坚持“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”与“收支脱钩”等基本原则的基础上,还需对各地非税收入管理方面的探索与经验进行整理,进一步完善非税收入管理办法,包括完善管理工作机制、非税收入管理系统和统计报告制度等。

  从中期来看,要同时做好减法和加法,并以做减法为主,切实降低社会制度性交易成本,转变政府职能,简政放权。发达市场经济国家的非税收入来源主要基于国有资源(资产)所有者权益,包括国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益,以及特许经营收入,如博彩等专营行业,基于国家权力的非税收入相对较少。这种收入结构与市场经济下做好服务型政府的要求相适应。但我国的情况相反,行政事业型收入一直保持较高的比例,罚没收入在一些基层政府中也是占据了较高的比重。这一情况,与推进国家治理体系与治理能力现代化的要求并不相符。因此,首先是要做好减法。本届政府履职以来,大力推行政府减权限权和监管改革,简政放权成为施政的一大亮点。要紧跟简政放权这一趋势,对于本身就是政府的职能,如行政管理性质的收费或部分检验检测类收费,相应的管理费用已由或应由财政承担,应从根本上予以取消。同时,也要进一步规范清理政府履行职能过程中衍生和关联的中介服务费用,降低整个社会制度性成本。加法方面,随着经济社会的发展,有些非税收入的负担者和使用者以往的一一对应关系被逐步打破,因此一方面要将那些具有税收性质的基金和收费进行调整,及时纳入税收体制,另一方面也要适时将政府性基金和国有资本金收入纳入一般公共预算之中进行统筹。

  从长期来看,真正规范非税收入,还需要进一步推进财税体制改革。当前,我国政府尤其是地方政府,在非税收入管理以及广义的非税收入管理(包含地方政府债务及地方政府融资平台债务)中存在的诸多弊病,根本原因还在于分税制改革以来,我国财政体制中的央地关系长期没有理顺,地方政府尤其是县级政府由于事权与支出责任不匹配,不得不依赖非税收入。这一问题在经济下行时期尤其明显,此时税收收入增长受到限制,地方政府高度依赖非税收入组织财政收入,因此非税收入通常会出现超高增长的情况。这种顺周期的调整情况,无异于饮鸩止渴。因此,从长期来看,要按照中央构建现代财政制度的总体思路,同时从理顺中央和地方收入划分,完善中央和地方事权和支出责任划分两个方面着手,才能从根本上解决非税收入管理方面存在的问题。

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