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地方变相举债行为的新动向
来源:学习时报    作者:李猛    2018-03-23 00:05:56

  自新《预算法》实施以来,地方政府及其所属部门的举债方式被限定于发行限额之内的地方政府债券,而不得以任何其他方式举借债务。但在充分肯定债务治理成绩的同时,一些地方仍想方设法开辟新的“后门”。 

  违法违规担保。根据新《预算法》等,除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,同时,金融机构和非金融机构也不得要求地方政府违法违规提供担保。但现实中,有的地方政府依旧出现了违法违规提供担保的现象。尤其值得警惕的是,一些政府负债率高、经济基础薄弱的地方,由于固定资产投资增速高、新增地方政府债券规模低等诸多原因,资金缺口巨大,达不到大型商业银行的、相对规范的贷款条件,而只能求助于一些急于拓展业务的、相对激进的地方性金融机构或非金融机构。在此过程中,地方政府出具了五花八门的承诺函、担保函等。随着高风险的借款人与激进的贷款人的相互结合,叠加了金融风险。
 
  以政府投资基金之名变相举债融资。地方政府在参与设立创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务等各类基金时,不得向其他出资人承诺最低收益,不得承诺回购其他出资人的投资本金,不得承诺承担其他出资人投资本金的损失。但现实中,部分投向基础设施项目或非经营性项目的政府投资基金,自身现金流难以覆盖基金的本息。在此情形下,有的地方在设立政府投资基金时置“收益共享、风险共担”的基本原则于不顾,对不同出资人进行优先劣后的安排,即保证其他投资人作为优先收益,而财政资金作为劣后级对社会资金提供风险补偿,承担主要投资风险,实质上是为变相举债融资披上股权投资的“马甲”,将政府投资基金异化为债务融资平台,失去了股权投资的本来面貌。
 
  以政府和社会资本合作之名变相举债融资。根据《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》等规范,地方政府不得对社会资本方进行非理性担保或承诺、过高补贴或定价,不得通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。但现实中,一些地方急于上马项目,往往承诺由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购,以土地出让金、特许经营权等作为担保,向社会资本方承诺最低收益,形成实质上的债权债务关系,实现了变相的举债融资。明股实债的PPP,亦步亦趋地滑向“刚性兑付”的融资陷阱,与“政府和社会资本合作”本意南辕北辙。
 
  以政府购买服务之名变相举债融资。政府购买服务须先有预算、后有购买,且购买对象为特定的公共服务,包括:基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项以及其他适宜由社会力量承担的服务事项。但现实中,一些地方在无预算的情况下,虚构政府向融资平台的购买服务协议,融资平台便可以协议中对政府应收账款向金融机构融资。一些地方把政府购买服务的范围泛化到几乎所有公共服务,甚至将融资租赁公司等非金融机构提供的融资业务也涵盖了进来,一些地方将“工程服务”或“工程”乔装成“公共服务”,给铁路、公路、机场、通讯、科教文卫体、水电煤气、农田水利等领域建设工程的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等披上政府购买服务外衣。
 
  在上述几种变相举债行为当中,以政府购买服务之名变相举债融资呈现泛滥化之势。根据财政部的《全国政府采购简要情况》,在政府采购结构中,货物、工程和服务的增长速度在2014年以后出现了明显分化。其中,货物类采购增速在2014—2016年的增速分别为 6.3%、25.6%和10.2%,工程类采购增速分别为2.2%、10.0%和22.2%,而服务类采购增速分别为26.1%、72.9%和45.4%,服务类采购高速增长。究其原因,与PPP相比,政府购买服务可绕开规模和流程之限。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号),PPP资金规模占一般公共预算支出比例应当不超过10%,这显然很难满足一些地方的资金需求。且与政府采购工程相比,政府购买服务可一定程度上规避监管,便于操作。根据《招标投标法》,全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的在一定规模标准以上的项目必须公开招投标,整个招标流程从法定时间上看至少需要一个月。而若是通过政府购买服务,由于自由裁量权的存在,地方政府则会想方设法套用“单一来源采购”模式,经过专家论证、相关部门审批并公示,一周后即行采购。
 
  此外,值得警惕的是,上述几种变相举债行为还出现了相互交叉的情况。比如,有些地方通过隐形回购协议,投入了一笔财政资金,便设立了数倍规模的政府投资基金,紧接着,再利用其新设的政府投资基金,以明股实债等方式撬动数十倍规模的PPP项目。在此过程中不断积聚债务风险。
 
  化解地方债务风险问题,要抓住地方融资平台这个关键。一是逐笔核实融资平台的存量债务。应当注意到,此前在甄别地方政府存量债务过程中,一部分由融资平台替地方政府举借的债务依旧是以公司债务的形式存在,而未纳入到地方政府的存量债务范围之中。二是全面取消融资平台的融资职能。地方政府融资平台公司数量众多,整体上责任主体不清晰、治理结构不完善、操作程序不规范。一些融资平台自身根本无法“造血”,而只是单方面的“耗血”——与实体经济争夺信贷资金,更不必说给城市发展“输血”。对此,要按照法定程序撤销“空壳类”的融资平台,剥离“实体类”的融资平台的融资职能,推动其转型成为公益类的国有企业,成为承接公用事业、土地开发、基础设施等公益性项目的建设单位。三是严格控制公益性项目建设单位的数量。现实中通过各种各样的平台公司,地方政府从多家银行实现了多头举债。在剥离“实体类”融资平台的融资职能后,要防止其“穿新鞋、走老路”,就必须严格控制公益类项目建设单位的数量,并加强审计监督。原则上,市县政府“一级政府、一家公益性项目建设单位”,省级政府的公益性项目建设单位数量可适当增加。四是强化责任追究。地方政府之所以能通过融资平台屡屡违规举债,其中既有地方政府的“明知不可为而为之”,也有融资平台的“穿针引线”,还有金融机构的“大力配合”。为此,必须全方位强化责任追究,并建立终身问责制。
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