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产业政策“千能”
来源:学习时报    作者:王东京    2015-11-10 15:00:30

 骤眼看这题目有点怪。其实,我最初想到的是“产业政策并非万能”,可担心那样拟题读者会以为我要否定产业政策,权衡再三,最后还是决定用现在的题目。我的观点是,产业政策对优化产业布局、推动结构升级无疑有助,但其作用也不可高估。正因如此,所以我说产业政策“千能”而非“万能”。
  产业政策在今天的欧美国家已广泛采用,日本曾被认为是世界上实施产业政策最为成功的国家。上世纪90年代,我国也开始制定产业政策。平心而论,近20年产业政策对经济发展有利也有弊。然而令人不解的是,学界对产业政策之“利”讨论非常多;对“弊”却很少提及。可不提不等于不存在,作为学者当知无不言,我这里就来说说“弊”吧。
  从现象观察,有一点可肯定,时下产能过剩与之前的产业政策有关。请读者注意两个时间节点:第一个节点是“九五”时期,国务院最早于1989年颁布《中国产业政策大纲》,1994年国家又颁布《90年代国家产业政策纲要》,而产业政策列入“五年规划”则是从“九五”开始。“九五”时期,当时产业规划提出要振兴煤炭、钢铁、汽车、建材等产业,可出人意料的是,到“十五”(2001—2005年)就出现过剩。这是有据可查的,2005年商务部的数据就显示,当年工业品库存同比增长19%,而其中以钢铁、汽车、电解铝等尤甚。
  另一个节点是“十一五”。2009年,国家颁布《十大重点产业调整与振兴规划》,旨在支持钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息以及物流业。结果呢,到2012年钢铁产能过剩很快扩散为整个制造业过剩。据官方数据,目前能源、化工、橡塑、有色、钢铁、纺织、建材等500多个产品,有九成销售率低于80%,超过一半销售率低于70%。更让人深思的是,2013年国务院发布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中,所涉产业几乎都在2009年欲振兴的范围之内。
  有一种观点,说产业政策虽会导致产能过剩,但对调结构却立竿见影。理论上应是这样,可事实却不是。由于“九五”支持的产业“十五”出现过剩,为了调结构从“十五”开始国家出台一系列产业抑制政策。令行禁止,照理过剩产能应有所收缩,可实际情况则百上加斤,不仅原有过剩没消化,而且越抑制越过剩。让我们再看三个节点。
  第一个节点是“十五”。早在2001年国家就开始对钢铁“总量控制”,但2002年底,钢铁投资总额达710亿元,比上年增长45.9%;2004年投资增幅高达107%;到2005年底,我国炼钢生产能力已达4.7亿吨,另外在建和拟建产能约1.5亿吨,而市场需求只有3亿吨。
  第二个节点是“十一五”。2005年底,针对“十五”产能过剩,国务院常务会议专题部署,并于2006年初发布了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》,要求要通过提高准入门槛、严格审批等控制新上项目,然而这一时期新增投资重点依旧是有色金属、煤炭、化工、水泥等。2005—2008年,这些行业投资的平均增速在30%以上,其中煤炭超过40%,相当同期GDP增速的3倍。
  第三个节点是“十二五”。到“十一五”末,由于国内产能过剩愈加严重,于是国家发改委联合十部门制订了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设,引导产业健康发展的若干意见》,手段之严厉前所未有。可到2012年,钢铁产能超过了10亿吨;水泥从18亿吨增至29亿吨,平板玻璃从6.5亿重量箱增至9.9亿重量箱,多晶硅从2万吨增至15万吨,电解铝从1800万吨增至2600万吨。
  这是奇怪的现象,但想想其实也不怪。产业政策所以难达目标,是因为一是全球化后市场需求瞬息万变,产业政策跟不上市场变化;二是受利益驱动,地方政府对国家产业政策鼓励的行业纷纷给予优惠,而对要抑制的产业却消极应付,甚至暗里予以保护。有地方政府庇护,产业政策当然会失灵。
  由此看,要提升产业政策效果,我们得对症下药,我想到的建议有三条。
  建议一,严格限定产业政策的调控范围。经验说,市场离不开政府调控,而政府要发挥作用,产业政策不可或缺。但要注意的是,产业政策不能太泛。具体讲,今后政府应重点针对“国家安全、自然垄断、公共品(服务)以及高新技术”等四大领域制定产业政策,对一般竞争性行业,应放手让市场调节,国家无需再搞产业政策。
  建议二,产业政策既要体现政府的导向,但同时要限制政策优惠。是的,产业政策体现的是中央政府的意图,但中央政府的意图应主要通过财政投资去实现,而不是让企业吃偏饭。优惠政策不仅会妨碍公平竞争,而且地方政府为争取中央政府的优惠往往会鼓动当地企业一哄而起。
  建议三,产业政策实施要充分尊重市场规律,尽可能少用或不用行政手段。比如,对高能耗、高污染企业关停并转,虽然见效快,但行政调控一刀切,无论投资者蚀本还是职工下岗皆会对政府产生对抗情绪,处置不当还会引发社会震动。若改用市场机制,如通过碳排放权交易来调节,效果异曲同工,可成本却大不同。
  最后再说几句题外话:为抑制地方政府投资冲动,有个釜底抽薪的办法,就是将消费税作为地方主体税。消费税在消费地征收,今后地方要增加税收重点在培育消费力而不是上项目。另外,为理顺产业结构,中央政府应对价格管制作清理。要知道,价格是市场供求信号,能放开的价格不放开,信号失真,调结构难免南辕北辙。

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