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产能过剩的隐因
来源:学习时报    作者:王东京    2015-11-10 16:35:08

 产能过剩不能简单地归结于官员追求GDP,也不能归咎于预算软约束。究竟是何原因导致了产能过剩?中央与地方分税比例、政府价格管制及产业政策是其背后隐因。

产能过剩实在令人头痛,学界对此的解释,是因为以往官员片面追求GDP。而官员为何追求GDP?据说是“GDP出政绩,政绩出干部”。说实话,之前我也这么看,可最近查阅资料发现,东部地区与中西部省份比,无论总量还是人均GDP,前者都要高得多,但东部官员提拔并不见得比西部快;而且中央也从未说过要以GDP论英雄。
当然,我不否认官员会有投资冲动,问题是这种冲动从何而来?公共选择学派奠基人布坎南在1960年出版的《公共财政》中分析过,他说,现代社会的许多弊端皆系官员自身利益作祟,官员为了追求权力与威信,往往会争取过多的财政预算。而以《短缺经济学》名动一时的匈牙利经济学家科尔内也说,由于投资由国家供给,加上预算软约束,于是难免出现投资饥渴。
就政府投资而言,上面两位学者的分析不无道理。从现象观察,官员确有争取更多预算的动机;而预算软约束历史上也曾经存在过。不过即便如此,我认为也解释不了今天的产能过剩。众所周知,目前国内产能过剩不仅与政府投资有关,民间资本也有份。从预算看,政府约束虽是软的,可民间资本约束却是硬的。而且1994年“预算法”颁布后,政府的预算约束也越来越硬。
所以我的观点,产能过剩不能简单地归结于官员追求GDP,也不能归咎于预算软约束。换位思考,要是你在地方为官,是否也希望造福一方?曾与不少地方官员交流过,他们说,争取更多投资并非只考虑个人升迁,更多还是想加快地方发展。不管别人怎么看,我觉得这话言出由衷,不然怎么解释地方经济三十多年的快速发展呢?
由此看,发展经济是地方官员的职责所系,无可厚非;何况追求GDP也是扩大就业。平心而论,假若这些年地方官员不重视GDP,中国不可能后来居上,更不可能成为今天全球第二大经济体。当然,追求GDP也不能盲目,要顾及资源与环境,否则代价太高也不可取。至于产能过剩,不排除其中有追求GDP的因素,但这只是表象,背后其实还另有隐因。
究竟是何原因导致了产能过剩?我想到的有三方面,让我分点说。
中央与地方分税比例。增值税是目前我国第一大主体税,特点是在生产地与生产项下征收。这是说,一个地区上的项目越多,企业生产的GDP越多,增值税也就越多。明白了这一点,就不难理解地方官员为何要追求GDP了。追求GDP只是表象,其实醉翁之意不在酒,真正目的是税收。
回想起来,地方官员追求GDP是始于1994年。分税制改革前,增值税大约80%以上归地方;而改革后地方分成降至25%,加上中央返还,地方最多拿到30%~35%。分成比例陡然下降,迫于无奈,于是地方政府不得不设法扩大增值税税基。而最简便的办法,当然是招商引资或鼓励企业扩规模、增产值。只要企业产值增加,不管有无赢利,地方财政都可分享到25%的增值税。
政府价格管制。从逻辑的角度看,产能过剩也可能与价管有关。如果没有价管,产品供过于求则会通过价格调节自动平衡,至少不会长期过剩。美国的页岩气革命是典型例子。起初投资者对页岩气开发趋之若鹜,一度出现产能过剩,可美国不搞价管,燃气价格下降,不少企业便旋即退出。而我们不同,无需讳言,过去我们一直是有价管的,比如能源,越是短缺,价格管制越严,这样不同程度助推了钢铁、水泥、电解铝等的产能过剩。
拿电解铝来说吧。国研中心测算过,电解铝的用电成本大约占总成本的40%~50%,电价每增加1分钱,电解铝成本则每吨增加140元~145元。读者想想,像电解铝这样的高能耗产业,要是没有电价管制怎可能过剩?有数据说,我国目前工业电价平均0.58元/千瓦时,而美国、日本等26个国家平均为0.12美元/千瓦时,我们比人家低1/3,电解铝产能过剩也就不足为奇了。
产业政策。我曾以“产业政策千能”为题撰文分析过产业政策与产能过剩,这里再指出一点:由于地方政府有追求更多税收的动机,而国家产业政策又有配套的相关优惠。对地方政府来说,发展国家产业政策支持的行业,可谓一石二鸟。这些年,钢铁、汽车、石化等投资一哄而起,正是受到这种“双重诱惑”的驱动。
从外部看,产能过剩还有一个原因,即出口增长下滑。不过这不是重点,我国外贸长期顺差,出口增长下滑在所难免。依我之见,中国不能过度依赖出口,重点是要立足国内,调整好自己的政策。比如税收,政府不妨将消费税改作主体税,并由中央与地方五五分成。消费税在消费地征收,只此一招既可抑制产能过剩,也可减少重复建设。
再比如价管。如果今天取消价管,我认为理论上不会有争议。中央说要让市场起决定作用,前提是要由市场决定价格。人们担心的是,能源价格一旦放开,会不会有企业倒闭而出现失业?我的观点,放开价管乃大势所趋,既然早晚要放开,晚放则不如早放。政府与其支撑那些产能过剩的工厂,还不如拿钱安置下岗职工。
最后说产业政策。产业政策对优化结构有助,我不反对;何况欧美国家也有产业政策。但要提点的是,制定产业政策要尊重市场,不可闭门造车;同时,产业政策出台后也不必强行,要给市场留下适当的调节空间。以往有过教训,痛定思痛,愿决策层慎重、再慎重些!

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