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从专项治理走向治理现代化
来源:学习时报    作者:臧雷振    2015-11-13 18:40:43

  政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分,需要避免对专项治理的单一性依赖,进一步挖掘政府治理政策工具箱,通过多样化政策工具的协同配套使用,来提升治理效能,促进治理体系和治理能力的现代化。

  每伴随一场突发公共事件,接踵而至的便是该领域全面开展专项治理。专项治理作为中国政治实践中所探索出的反映治理现实的政治术语,见证了从革命到建设时期的国家治理发展历程,蕴含着我国现代化建设过程中开拓性探索。

  实践中的专项治理分为针对全国性问题、区域性问题、特定行业问题等不同类别,通过成立专门的办公室、建立特定档案、运用相应技术手段及培训有关人员等有形建制,辅以多部门协同和各地区呼应,形成阶段性治理风暴。专项整治具有四个鲜明的特征。一是在治理时机选择上具有特定性。一般以重大政治经济社会变迁为切入点和机会窗口,针对一段时间内社会关注焦点实行有针对性的治理策略,像公车问题、反腐败问题、“三农”问题等。二是在决策机制方面具有高度集中性。至少在全国性专项治理实践中可见其从资源的配置、资产的评估和处置、人员的安排等,均以行政指令或计划指令的形式进行决策。三是在激励机制方面具有利益刺激的行政性。即其对实践者的业绩评判体现在非货币性的行政利益,如行政级别或职务的晋升。四是在专项治理的空间特征方面具有全方位性。从中央到地方实行全方位拉网式的整治,同时配以媒体铺天盖地的宣传报道,以及党政机构全面参与,辅以运用党组座谈会、干部学习会和党内组织生活会等形式,使各级领导干部和机关工作人员深入参与专项治理的整个过程,共同推进专项治理。

  专项治理这类特征,使得政府部门对其偏好和使用娴熟度有着自然的需求。专项治理作为一种简单易操作的政策工具,具有技术可行性,同时由于其使用时的较大的自由裁量权、较强的打击力度、较快的成效可以在维护社会经济秩序、打击违法行为方面获取短期的收益,并通过各类处罚的规模效应,短期内避免了中央与地方关系权责界限混乱带来的治理不彰、削弱部门间职能交叉却又各自为政的负面影响,发挥矩阵式国家治理结构的优点,协调各矩阵单元的活动,让职能与技能相匹配,迎合了公共治理的现实需求,易于受政策规划主体的认可,实现政府自我满意,使得相关权力或利益集团的影响和干涉能降至最低。此外,专项治理模式和机制为各层次公务员所熟知,减少培训和组织费用,有效聚集行政资源,最大限度节约发展中国家行政成本,具有经济可行性,满足国家社会快速变革时期的发展需求。

  但任何事物都具有两面性,专项治理不仅仅体现出上述特征及成效,也当然存在诸多负面影响。首先,运动式治理容易造成法制破坏,忽略公共管理者对专项治理偏好与社会公众对其质疑背后相互冲突的期望值和价值观。特别是由于其片面强调以特定事件作为治理导向,参与者的责任往往大于权力,临时构成的项目成员受到原有单位和新成立的专项治理领导小组的双重指挥,影响组织效率和稳定性。其次,专项治理忽略了政府能力和机制的长期建设,当政府治理能力不足时虽然通过专项治理措施实现短期的治理效果,若相关部门陶醉于此时的自我满意之中,则容易形成政治改革滞后的现实借口,忽略了更具稳定性和规范性的制度建设,使得“头痛医头脚痛医脚”的治理举措逐渐代替全局性的政府能力提升,造成解决问题的路径依赖。也就形成所谓治理过程的“棘轮效应”,即不断给只能向前而无法后退的齿轮加大计划任务,使得路径优化和变革的阻力更大。再次,专项治理造成治理模式单一,过度依赖中央政府。大部分专项治理均由中央政府首先发出号令,再层层推进,这造成横向联结不足,网络结构失衡,底层密度偏低,基层参与动力不足,造成政策执行的瓶颈及地方政府治理能力和权威缺失,难以实现有效化解社会矛盾,还阻碍政府与社会协调沟通。使政策持续发展的能力受到损害,助长了执法部门投机心理和政府乏于长效的管理机制建设,造成相关部门责任感的缺失,导致懒政常在,并寄希望于一蹴而就的在专项治理中造成眼球效应和突出政绩。

  可见,尽管专项治理在我国近年来的国家治理结构中发挥了显著的作用,从某种意义上甚至重构府际关系,打破原有部门间力量不平衡,曾为强化国家治理能力、消除条块分割和层次壁垒等弊端在短期内发挥重要作用,体现不同层级中国政府控制权差异带来的治理模式导向,但也存在着“专项治理失灵”的现实。中央层面的“专项治理”类似政策工具中的浓缩液,通过自上而下的稀释发酵形成全国范围的治理运动,并逐渐变味为在各个地区的互相攀比和竞争中的政治锦标赛,偏离了中央部门开展“专项治理”的初衷。伴随当前新常态下对“国家治理体系和治理能力现代化”的推进,有必要对专项治理进行系统分析和反思。

  首先,需要进一步充分挖掘政府治理的政策工具箱,避免对专项治理的单一性依赖。政府治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分,是国家治理的实践者和治理主体,特别是在市场经济条件下,面临市场活动和运行机制的复杂化,社会结构和社会矛盾的多样化,这就进一步要求政府治理在政策工具使用中要合理、高效、多元,通过多样化的政策工具协同配套使用才有助于实现探索真正的“国家治理体系和治理能力现代化”的出路。其次,重视并优化治理评估体系。当前专项治理中,常常存在“重前期开展,轻后期评估”“重部门协同,轻权责划分”,这种传统的治理实践流程掩饰了专项治理已有的不足,而声势浩大的前期宣传开展推广工作则放大了专项治理的成效。所以,专项治理并非不可开展,只是在未来的实践中需要重拾对其治理效能的评估并在不断的经验吸取中予以校正。最后,从中国传统政治文化和历史中吸取治理现代化的营养。一国传统政治文化是历经文明演化汇集而成的反映政治特质和风貌的信仰、制度、思想、观念、经验等总和。中国传统治国理政中,无论是儒法道等百家争鸣,还是魏晋到明清的各类制度变革,虽然其有不可避免的弊端,但也在历史上体现出管理组织严整细密的分工、分权以及控驭有效得力的选拔、制衡等,因此,汲取中国传统政治智慧,在今日复杂社会治理中依然具有重大意义。

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