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正视政府购买公共服务的多重冲突
来源:学习时报    作者:吴青熹    2015-11-25 16:08:56

 

  党的十八届三中全会以来,各级政府通过简政放权、向社会组织购买公共服务等形式大力推进政府职能转变。然而,在改善和创新公共服务供给模式的同时,政府购买却常遭遇各种形式与实效的冲突。对此,我们需要辨证看待。

  价廉与物美的冲突。目前,各级政府在购买公共服务时都表现出较强的成本控制意识。但实践中,价廉和物美往往难以两全。一方面,价格低廉的公共服务常常难以达到使用者的期望水平,需要追加增值服务,无形中提高了购买成本;另一方面,低价至上的购买导向容易诱发供应商间的低价恶性竞争,降低服务的专业水平,甚至出现劣币驱逐良币的现象。实际上,采购价只代表服务的获得成本,审慎的政府购买决策应综合考虑服务质量、服务的获得及维护成本以及服务的社会与环境价值。政府购买公共服务既要使服务对象获得更好的服务体验,又要力求价廉物美,为此,过程理性非常重要。树立全周期成本意识,要以全周期内性价比最优作为政府购买公共服务的决策标准,改变传统的仅以支付价格作为购买成本的核算观念,切实改变“最低价购买”原则导致的集体非理性状态。创新采购方式,对需求量较大的公共服务实行大批量集中采购,以量的优势取得价的优惠,对需求量较小的公共服务实行评估采购,以服务对象体验的好坏作为采购指标。发挥政策引导功能,综合运用政策、财税杠杆,在政府亟需的公共服务领域引导和扶持一批社会组织,做大服务供应市场,利用规模效应降低成本。

  目录与需求的冲突。近年来,各级政府大都编制了公共服务购买目录,对拟购服务的种类和范围进行详细规定。但实践中,目录列示出的公共服务和人民群众的实际需求间总有一定差距。一方面,目录编制过程完全为政府主导,缺乏充分的需求调研和服务受众的有效参与,难以避免购置服务的闲置和浪费;另一方面,目录细则总是围绕政府的中心工作展开,较少兼顾公共服务提供主体的发育程度、专业水平、具体需求和操作建议,难以覆盖特殊群体和基层群众的全面需求。科学的目录编制应以群众需求为导向,统筹考虑政府财力和社会组织的承接能力。信息公开,善于借助门户网站、微信、微博等互联网媒体手段收集群众诉求,搭建政府、社会组织和群众间疑难咨询、政务公开的互动平台,确保所购项目接地气、有实效。动态管理,立足本地经济、社会发展的实际,建立政府、社会组织及群众共同参与的综合评议机制,确保拟购项目可以随评议结果动态调整,使政府购买真正普惠于民。部门协调,由于财政经费有限,政府购买必然会遭遇部门间冲突,为平衡部门利益,可以设置独立机构通盘协调、统筹计划编制和服务购买,确保资金的使用效益。

  规定与规范的冲突。虽然政府已通过《指导意见》和采购目录对拟购服务的种类和范围进行了明确规定,但在公共服务的质量标准和政府购买的具体流程方面却始终未能出台统一、明确的细则,导致实际操作中政府的自由量裁权过大;同时,由于合作惯性和选择偏好,实践中,政府常会在一个较为封闭的范围内选定几家社会组织长期合作、定向购买,使招标采购流于形式,这些都严重影响了政府购买的公信力。政府购买必须在整体、规范的制度框架下进行。建立电子采购系统,包括供应商信息库和需求信息库,主要是对供应商的资质、信誉和能力进行有效筛选、甄别和对服务要求、数量质量、需求来源等进行动态响应。确立标准和流程,包括确立委托服务的质量标准,确定评估机构、公告媒体和问责执法机关,制定项目发布、购买程序、监督管理、绩效评估的实施办法,细化资金流转、项目实施等制度流程。健全招标机制,以专业水平、实践经验、行业声望为标准在全国范围内建立评审专家库,每次招标前电子化随机抽取专家、通过网络平台进行远程异地匿名评标,并对评标结果即时公示,让审计部门、纪检监察部门和社会公众全程参与监督招标过程,有问题即时处罚。实行双重评估,包括自查和外审,自查必须引入第三方专业评估机构参与,外审则由上级审计、纪检部门定期联合进行。

  协调与协同的冲突。政府向社会组织购买公共服务是一项需要多主体、多部门共同参与、协同配合的创新,但实践表明,这项改革既有可能因损害某些部门和个人的既得利益而遭到抵制,也有可能因领导更替或部门间配合不默契而进展缓慢,还有可能因社会组织自身的局限性而难以推进。再加上公众缺乏参与热情,很容易形成政府搭台、社会组织唱戏、公众看戏的局面,改革效果难以达到预期。政府购买是一项系统工程,简单的协调配合只是基础,更重要的是要在此基础上形成1+1+1> 3的整体协同状态。构建信任机制,政府要最大限度地赢得社会的认可和支持,让各方确信合作不会因人、事的变动而改变。密切政府、社会组织和社会公众的关系,在合作激励、利益制衡、信息沟通、行政指导、服务委托、群众参与等方面开展合理的制度创新,加快建成政府主导、社会联动、群众监督、舆论参与、法律保障的一体化公共服务体系。在明确相关部门职责分工和权限的基础上,建立跨部门协调机制,提高部门间的合作默契,推动政府采购与部门预算、集中支付、资产管理的衔接,最大限度降低交易成本。

  生存与发展的冲突。虽然政府向社会转移的项目逐年增多,但在政府亟需的服务领域和服务项目上能有所作为的社会组织数仍明显不足,很多项目难以找到合适、可信的承接方。于是,一部分社会组织开始有意识地根据政府偏好自我包装,一方面,千方百计承揽各领域、各类型的政府项目,积累经济资本;另一方面,将获得的政府项目作为机构卖点宣传推广,积累政治资本,完全违背了政府向其购买服务的初衷。政府向社会组织购买公共服务的有效性完全取决于政府究竟是重视项目的政治意义还是公共服务目标。对政府而言,不能把公共服务购买形式化、只把社会组织视为完成政府购买任务的工具,忽视对其服务能力的培育。对社会组织而言,也不能目光短浅、为一点经济利益就滥接项目,而要把能力建设作为本组织发展的基础性工作。需要把政府购买和培育扶持社会组织紧密结合,综合运用政策激励、项目资助、以奖代补等多种形式激励更多的社会组织积极参与提供公共服务,为社会组织发展创造良好的外部环境。在项目申报、中期检查、项目验收时都将社会组织的能力水平列入考核指标,并逐次加大权重、严格考察,以制度化的方式敦促社会组织重视能力建设。

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