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破解事业单位改革困局
来源:学习时报    作者:郭薇    2015-11-27 09:37:08

 

  事业单位改革的实质是将原来的公共服务由国家提供转变为由社会提供,改革的目的在于激发事业单位活力,提高公共服务的质量和效率,实现公共服务均等化。破解改革的困境首先应该厘清改革逻辑的偏差并清晰界定改革的核心话语体系。在此基础上,协调四类改革进路,逐步将改革推向深化。

  事业单位是公共服务的主要载体,是中国特色公共服务体系的重要组成部分。事业单位改革的实质是将原来的公共服务由国家提供转变为由社会提供,改革的目的在于激发事业单位活力,提高公共服务的质量和效率,实现公共服务均等化。事业单位改革对多元化公共服务体系的构建、社会治理水平的提高、基本公共服务的改进、社会公平正义的促进和政府职能转变的推进均具有十分重要的意义。

  中国事业单位改革由来已久,其中两个关键阶段是2003年启动的分类推进事业单位改革和2011年启动的事业单位分类转制。改革至今,取得了诸多成效,然而也遇到了一些瓶颈。2015年是事业单位分类改革的计划完成年,重新检视政策设计和政策执行中的问题,有助于将改革向实质阶段推进。经过分析,目前的改革瓶颈主要集中在以下几个方面。

  改革逻辑的失误和偏差。现行事业单位改革设计与改革逻辑存在一定程度的模糊、偏差和障碍。这种逻辑上的问题首先体现在改革“纯化取向”的错误上。目前的改革将事业单位按照职能划分为行政类、生产经营类和公益类三类,而实际上大多数事业单位的职能都是交叉的,没有明显的界分,这给分类改革带来了很多挑战。改革“市场化逻辑和行政逻辑”的失误。市场不能解决所有的问题,甚至还会带来一些新问题,尤其是在市场机制尚不健全的情况下,不区分公益程度直接将部分事业单位市场化有丧失公益性的风险。另外,改革的“行政化逻辑”一定程度上是对以往改革成果的否定,甚至是部分的改革倒退。改革统筹上的偏差,主要体现为有些改革方向与现有改革成果相悖,比如独立监管机构、执行机构的去留问题等。

  核心话语体系界定不清。任何改革都应该有一套清晰、明确的核心话语体系,以增强改革的认同感和一致性。“事业单位”与“公益性”是事业单位改革涉及的两个关键词,这两个核心概念存在界定模糊的问题,影响了改革的进程和效果。究竟何谓事业单位至今没有非常严谨的定义,而公益概念难以量化、公益程度难以评判也给改革带来了挑战。

  具体改革路径受到束缚。比如“两个不突破”的制约、以所有制性质定性的束缚、公益二类的分类过于宽泛、事业单位内部改革动力的缺失、定量绩效考核困难、新型管理结构“水土不服”、配套政策衔接不畅等。

  综上,改革笼统化、碎片化严重和系统性不强为以上问题提供了解释。破解改革的困境首先应该厘清改革逻辑的偏差并清晰界定改革的核心话语体系。在此基础上,协调四类改革进路,逐步将改革推向深化。

  更加精准地分类。解决“改革笼统化”“职能交叉化”和“分类一刀切”的问题可以从分类本身入手,依托公共产品理论,根据组织所提供的公共产品或公共服务的性质,将三大类事业单位,尤其是公益二类的事业单位,进行细分。如从事中介服务的、从事扶贫济困工作的、从事沟通协调服务的、承担行政执法与监管功能的、承担政策研究与咨询功能的等。然后,再将细分后的事业单位根据公益性程度的强弱,进行市场化、行政化或社会化的考量。

  强化与其他改革的衔接。事业单位改革不是独立的,而应该与系列改革衔接进行,尤其是做好与社会组织的培育与改革、政府购买服务等公私合营模式探索的衔接等,以解决改革后的组织生存能力和职能承接力问题。事业单位改革的目的是更好地提供公共产品与公共服务,而不是“甩包袱”。衔接改革有助于修正事业单位长期以来的制度依赖问题,使其真正成为市场主体和社会主体,为建立有中国特色的公益服务治理体系服务。

  注重与行政机构改革同步进行。事业单位改革应该与行政机构改革同步进行,尤其是应该与新型治理模式的探索同步进行,从而解决改革统筹偏差的问题。这就需要转换传统治理思维,使多元投资、多元治理、公益目标和企业化手段相结合,打破不同所有制结构、投融资模式举办社会公共服务在政策法规、购买服务上的界限和区别。同时,探索在事业单位改革过程中建立法定机构、公法行政实体、部门代理机构、部属执行机构、财团法人、社会企业等的可能性和路径。

  强化事业单位改革的配套政策。配套改革的目的是解决“内部改革动力”和“配套政策衔接”等具体改革瓶颈的问题。这里的配套包括“内部配套”和“外部配套”两个方面。内部配套政策包括事业单位的法人治理模式、监督机制、竞争机制的建立,制定事业单位的服务标准、付费标准、绩效标准等。外部配套政策包括财政制度、养老保险等保障制度的建立和完善。通过改革的协调进行,解决当前事业单位改革的碎片化问题,对建立基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系具有积极意义。此外,事业单位改革应该在保证目标公益性和机构自主性的前提下,做好使命定位、治理结构和运行机制的设计,使三者有机协调,提高组织绩效,实现组织目标。

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