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中国农村改革发展的新探索
——贵州省六盘水市“三变”改革工作调查
来源:中国党政干部论坛     作者:中央党校农村改革调查课题组    2016-11-28 10:04:01

  2014年以来,贵州省六盘水市委市政府认真贯彻落实习近平总书记精准脱贫思想,立足当地实际,坚持问题导向,创造性地在六盘水农村推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革,从根本上解决了资源、资金、农民分散这一阻碍农村发展的顽症,以股份合作为纽带,推动了农村经济规模化、组织化、市场化发展,促进了农户与经营主体联产联业、联股联心,激活了农村发展内生动力,探索出了一条切实可行的科学脱贫之路。改革取得了显著成效,积累了丰富实践经验。通过深化农村改革,激活各类生产要素,发展多种形式的股份合作,创新了农业生产经营机制,实现了农业适度规模经营,增强了农村集体经济实力,拓宽了农民增收路径。目前,“三变”改革经验已经在贵州全省试点推广,在六盘水市“整市推进”,六盘水市成为省级“三变”改革试验区。

  “三变”改革的主要做法

  六盘水市4个县有3个国家级扶贫开发重点县、1个省定重点县,贫困人口41.65万人,贫困发生率达15.67%。这种情况下,如何与全国、全省同步建成小康社会,困难和压力前所未有。出路在于创新,动力在于改革。2014年以来,市委、市政府主要领导深入实践,调查研究,创造性地提出了“三变”改革思路。这就是:资源变资产,村集体将土地、林地、水域等自然资源要素,通过入股等方式盘活,变“死资源”为“活资产”,让绿水青山变金山银山;资金变股金,在不改变资金使用性质及用途的前提下,将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等量化为村集体或农民持有的股金,投入各类经营主体,享有股份权利;农民变股东,农民自愿将个人的资源、资产、资金、技术等,入股到经营主体,参与分红成为股东。具体做法是做到五个聚焦。

  聚焦贫困群众,切实找准“三变”主体目标。“三变”改革的着力点,在于紧盯贫困人口、加快脱贫攻坚。为了让改革惠及更多贫困户,实行优先产业覆盖、优先财政注资、优先提供贷款、优先企业带动、优先易地搬迁、优先确权颁证等“八个优先”,注重分类指导、因户施策、一人一法:对于深山区、石山区、不具备脱贫条件的“两无”人员,主要是帮助他们将土地经营权入股,或者将扶贫开发类资金等量化为他们持有的股金入股。对于有资金、有技术的“两有”人员,鼓励和引导他们以土地、资金、技术等多种方式入股,从中获取租金、薪金、股金。

  聚焦优势产业,积极搭建“三变”有效平台。产业选得准不准、好不好,直接关系改革成败和脱贫攻坚成效。这两年,他们把精准选择产业项目作为重中之重,通过做实做优“三变”平台,助推“一产升级、二产转型、三产优化”。坚持生态产业化、产业生态化,选择具有市场优势的红心猕猴桃、刺梨、核桃、软籽石榴等特色产业,先试点、再推开;先平台公司进入、再带动合作社;先党员干部带头、再发动群众参与,以稳妥选准产业来保障农户有收益。结合打造大健康旅游目的地城市,把推进农旅融合作为“三变”平台的重要选项。政府利用财政可变资金,帮助贫困群众在城镇购买门面、入股企业,让贫困群众参与分红。

  聚焦资金整合,有力保障“三变”改革投入。针对过去涉农资金存在的“一年投、两年验、三年看不见”等问题,加大各类资金整合力度,通过“资金变股金”来激活和放大资金使用效益,变“一次性”投入为“持续性”增收。一方面将财政项目资金变为股金,就是把财政投入到农村的生产发展类资金、农业生态修复和治理资金、农村基础设施建设资金、支持村集体经济发展的专项资金等,投入到经营主体,按股分红。另一方面将扶贫专项资金变为股金,就是把精准到户的扶贫专项资金,投入到效益较好的企业,合理确定贫困户股份比例。生产经营实行专账核算,由扶贫局、乡镇政府、园区代表、农户代表等组成监督管理小组,对贫困户占股收益实行动态监督管理,当贫困群众年收入超过贫困线时就退出,做到真扶贫、扶真贫。

  聚焦经营主体,大力培育“三变”承接龙头。以农业园区为载体,采取“三个一批”的办法,因地制宜培育经营主体。对于企业体量较小、缺乏带动力的乡村,采取兼并、联合、重组等方式做大做强,从政策、项目、资金等方面给予支持。目前全市共有省级农业园区29个,园区就业农民29.5万人;市级以上龙头企业126个,省级龙头企业44个,合作社1085个。对于没有经营主体的乡村,采取多种方式把那些实力强、信誉好、有公益心的企业引进来,一时引不来的先由县级平台公司介入。鼓励那些有技术、懂管理的种养能手,那些有头脑、懂市场的外出务工人员,在家乡领办创办合作社,由政府指导与供销合作社、农村信用合作社深度合作,推动集体经济市场化、开放化、有序化发展。

  聚焦风险防控,严格坚守“三变”红线底线。高度重视风险防控和农民利益保护问题,在指导思想上始终坚持“土地公有制性质不改变、农村基本经营制度不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的根本原则;在操作路径上始终坚持积极稳妥、蹄疾步稳、循序渐进,不求超大规模、不搞强迫命令、不行政瞎指挥。注重把知情权、参与权、选择权、决定权交给群众,在是否入股、入股方式、产业选择、股份比例等方面,充分听取农民群众意见,群众不答应、不拥护、不认同的事坚决不做。市县两级财政每年分别预算安排5000万元专项资金,重点用于融资信用担保、农业保险等风险保障。积极探索开展农业特色产业保险,不断提高农业抗风险能力。

  “三变”改革取得的显著成效

  在推进贫困地区精准脱贫、促进贫困群众增收上取得显著成效。通过农村“三变”改革,全市农民人均可支配收入年均增长11.8%,带动22万贫困群众脱贫。通过财政资金入股撬动,经营主体规模不断增大,农户入股面不断增加,贫困户收入不断提高,决战三年摆脱贫困的目标有望顺利实现。

  在优化农村产业结构、促进农业转型升级上取得显著成效。培育了一批种养、加工、冷链、物流等农业龙头企业和特色农产品,促进一二三产融合发展,推动了“接二连三”。农业增加值增速连续8个季度在贵州省排名第一,“十二五”期间全省促农增收综合考核连续五年第一,农业发展实现了由传统种养业向特色产业转变,由规模农业向精品农业转变,由产品农业向旅游农业转变。在推进农村“三变”改革中,通过凝聚力量办大事,促进农业产业统一布局、统一开发,帮助村集体和农民找到了适合当地发展的特色产业项目,让村民分享了农村发展的成果,切实增强致富意识、提升致富能力,实现良性可持续发展。

  在更好地组织农民群众、发展壮大农村集体经济上取得显著成效。农村富不富,关键看支部。坚持把发展壮大集体经济作为引领农村发展的突破口,以资源变资产、资金变股金、农民变股东为抓手,不断发展壮大集体经济,有力促进了农业增效、农民增收和农村繁荣。通过股权收益,盘活农村资源资产,全市新增村集体经济收入1.08亿元,村集体经济累计达到2.7亿元,已全部消除“空壳村”,形成了乡乡有产业、村村有实体、户户有门路的格局。村级组织在发展集体经济过程中引领群众增收致富,解决了群众最关切的问题,更加坚定了群众听党话、跟党走的决心。村级党组织的凝聚力得到进一步加强,有效提升了农村基层治理能力和治理水平。

  在加强农村基层党组织建设、优化乡村治理体系上取得显著成效。针对农村党组织强弱不均、要素流动不畅等问题,在保证行政村区划、建制、村民自治和帮扶政策、资金不变的前提下,打破行政村“单打一”模式,将产业相近、地域相邻、资源互补的154个村集中组建50个联村党委,把最优秀的农村能人选拔为联村党委书记,统筹区域联片开发、抱团发展。先后选派2.1万名机关干部、4635名“第一书记”驻村。同时探索出了选派干部工资统一由乡镇发放、选派单位考核统一与村挂钩、乡镇管理责任统一纳入负面清单“三位一体”管理模式。通过推进农村“三变”改革,构建了乡镇党委—联村党委—村党组织三个层级的乡村治理领导体系,完善了联村党委领导下的多种经济组织合作的乡村治理结构,形成村集体与市场紧密结合、党的领导与各种经济组织和农民的衔接互动的社会治理体系,巩固了党在农村的执政基础。

  六盘水市农村“三变”改革的启示

  六盘水市农村“三变”改革,得到了中央领导和贵州省委、省政府领导的高度关注和充分肯定,中央办公厅、中央改革办、国务院扶贫办、农业部、财政部、中国人民银行等有关部门领导到这里深入调研指导,改革的一些举措已经或正在变成政策在各地推行。经过深入调研走访、与干部群众座谈交流、与专家学者研讨,调研组认为,改革在以下几个方面对全国农村特别是贫困地区农村具有示范和推广价值。

  改革对于推动精准脱贫、全面建成小康社会具有重要示范意义。六盘水市委、市政府始终坚持以习近平总书记“精准扶贫、精准脱贫”思想为指针,始终瞄准深山区、石山区和少数民族聚居区的弱能、失能群体,以增加收入为核心,以产业扶持为抓手,依托园区平台和经营主体带动,帮助贫困群众“决战三年摆脱贫困”。在实践探索中,改革将扶真贫与扶龙头结合起来,比较好地解决了贫困户致富能力不强的问题。哪个企业的贫困户股东多,就支持扶持哪个企业;哪个企业给贫困户股东的分红高,就优先支持扶持哪个企业,着力提高其聚集资源、资金、农户的能力,让贫困农民搭乘企业发展的顺风车参与到规模化、组织化、市场化发展中来。实践证明,改革的起因和动力都来源于脱贫攻坚,改革中用心最多、用情最深、用力最大的焦点就是脱贫攻坚,改革探索最成功和最有示范推广价值的经验也在脱贫攻坚。

  改革对于深化农村综合改革、进一步解放和发展农村生产力具有重要引领意义。在调研中,我们感到贵州六盘水农村“三变”改革对推动新阶段中国农村改革有着重大的现实意义和历史意义,可以说是中国农村改革的一次飞跃。如果说家庭联产承包责任制改革为中国农民找到了实现温饱的“金钥匙”,那么,“三变”改革则是以家庭联产承包责任制为基础,为中国农民实现从温饱到全面小康的跃升提供了“六盘水方案”,是解放和发展农村生产力的伟大创造。在推进改革时首先抓的是农村土地承包经营权确权这项基础性工程。六盘水市已完成实测面积465万亩,占国土二调耕地面积的100.58%,走在贵州省乃至全国的前列。家庭联产承包责任制是党的农村政策的基石。通过土地承包经营权确权,切实保障了国家农村政策在六盘水得到不折不扣执行,切实保障了农民最根本、最基本的核心利益。在全面确权的前提下,六盘水人坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”原则,积极引导农民以土地承包经营权入股农业经营主体,实现了农民自身角色转变、土地流转方式转变、生产经营模式转变,为农村改革注入了新动力、增添了新活力。实践证明,六盘水农村“三变”改革是家庭联产承包责任制的继续和深化,创新了我国基本经济制度在农村的实现形式,极大地激活了农村发展的内生动力。

  改革对于依法依规治理乡村、推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要带动意义。改革始终坚持依法办事,在充分调研系统总结农民创造的经验基础上,科学制定了推进农村“三变”改革的指导意见和行动方案,通过反复论证制定了统一规范的合同文本,明确了程序和有关各方的权利义务,还邀请律师、公证员等为农民提供法律服务,实现了合同书、股权证、分红单的“三个到户”。农民变成股东之后,成为产业链上的投资者、受益人,增强了集体意识和主人翁意识,积极参与到企业的经营管理中,村里、合作社里的大事小情都与自己的切身利益紧密相连,农民自治就有了内生的动力和要求,乡村治理更加法治化、规范化。实践证明,六盘水推进农村“三变”改革,就如同举办了一个广袤的普法大学校,广大农民群众在改革中接受了法治思想的洗礼,对推进村民自治实现乡村治理法治化、现代化有了更多期盼,为推进乡村治理体系和治理能力现代化注入了新的动能。

  改革对于加强农村基层组织建设、巩固党的执政基础有重要支撑意义。牢牢把握全面从严治党要求,把加强农村基层党组织建设作为推进改革的重要抓手,针对农村党组织强弱不均、要素流动不畅等问题,在保证行政村区划、建制、村民自治和帮扶政策、资金不变的前提下,在产业相近、地域相邻、资源互补的154个村集中组建了50个联村党委。将129项行政许可审批权下放到乡镇,扫除阻碍“三变”改革和经济发展的权力制约和政策机制障碍,充分调动乡镇抓村级集体经济的积极性,有效提升乡镇党委统筹发展的能力。更重要的是,通过农村“三变”改革,很好地把村集体、企业和群众的利益联接起来,实现了联产联业联股联心,发展壮大了集体经济,有效解决了村党支部无钱办事的难题。实践证明,六盘水农村“三变”改革是新形势下加强农村基层党组织建设的成功探索,通过资源变资产将闲置的荒山荒坡变成了集体的股份,发展壮大了集体经济,提升了基层党组织带领农民脱贫致富的能力,提升了党组织在农民群众中的凝聚力和号召力,巩固了党在农村的执政基础。

  面临的难题及其政策建议

  六盘水市农村“三变”改革取得了显著成效,但仍然面临一些亟待破解的难题,需要推进政策创新加以统筹解决。

  统筹脱贫攻坚与生态保护,进一步加大生态补偿机制建设和补偿力度。六盘水处于长江和珠江的源头,其生态保护情况对于长江和珠江流域生态具有十分重要的影响。六盘水市农村“三变”改革给我们留下最深印象的是,六盘水人民见缝插针,在石漠化山区每一寸有土的地方都种上了植物,森林覆盖率由不到7%上升到49.77%。六盘水400多万亩耕地中,属于国家要求退耕的25度以上坡耕地占到47%,在农村“三变”改革中,一些农民主动将陡坡地退耕,但受制于退耕还林指标限制,没有享受到国家的退耕政策。因此,建议从建设生态文明的战略高度出发,尽快完善生态补偿机制,以森林覆盖率为基准,加大对长江、黄河、珠江、淮河等大江大河源头地区财政转移支付力度,尽快实现25度以上坡耕地退耕还林;进一步加大高山区、陡坡地、石漠化地区移民搬迁力度,减少生态承载区人类活动力度,真正让生态承载区休养生息。

  统筹脱贫攻坚与全面小康,进一步加大脱贫资金投入和脱贫精准度。六盘水农村“三变”改革确实改变了一家一户生产模式,效益有所提高,脱贫效果十分明显。但生产组织形式变革并不能从根本上改变农业弱质产业的本质属性,依靠一亩多一点(其中近一半为25度以上坡耕地)耕地很难实现如期脱贫奔小康的历史任务。因此,建议国家进一步加大对连片贫困地区基础设施建设力度,通过建设机场、铁路、高速公路、高等学校、医院等,从根本上破解交通、教育、医疗等瓶颈制约,改善贫困地区基础条件;尽早启动脱贫兜底措施,尽快将“双无”(没有劳动力、没有资产)家庭纳入社会保障和社会救助范围,不再列入脱贫考核;加大教育和医疗改革力度,对建档立卡的贫困户家庭成员,免收新农合缴费并实施大病统筹外自付医药费全额报销政策,对贫困户家庭子女在高中和大学阶段实施免收学费加奖学金制度,从制度上防范因学返贫和因病返贫;加大金融扶贫工作力度,建立风险基金和农业发展基金,推进农村“两权”抵押,探索和完善农业保险制度,建立农村产权交易平台和股权交易平台,强化和规范股权管理。

  统筹发展村集体合作经济与坚持家庭联产承包责任制,进一步调动农民群众的积极性和创造性。在调研中我们注意到,对农村“三变”改革定性的认识不尽一致,有一种意见认为,农村“三变”改革是人民公社体制在新形势下的深化和发展,是农民组织化的必由之路。实际上,六盘水市农村“三变”改革更是对农村家庭联产承包责任制的坚持和深化,通过确权保障了农民的根本利益,通过入股发展了农民的现实利益,通过集体荒山荒坡的入股和利用发展壮大了村集体经济,实现了农民利益、村集体利益、企业利益的多赢。因此,在推广六盘水经验的时候,建议国家进一步加快土地确权的步伐,尽快实现农民土地承包经营权确权的全覆盖,让农民吃上“永久牌”的定心丸;加强村党组织建设,统筹处理好村党组织、村委会、村集体经济组织领导层的关系,拧成一股绳为农民群众服务、推进村民自治、发展村集体经济;完善贫困人口参与“三变”改革股份进退管理机制,尊重不入股农民的自主选择,在落实扶贫资金、社会保障等政策时与入股农民一视同仁。

  统筹县乡村干部、涉农企业和农民群众的力量,进一步凝聚促进农村改革发展的合力。深化农村改革的核心是调动起基层干部、涉农企业和农民群众各个方面的积极性,这就需要有一定力度的政策创新。基层的同志们认为,需要建立健全鼓励改革创新的容错机制,让干部没有后顾之忧地为农民群众服务。涉农企业签下了入股农民保底加分红的合同,承担了较大的投资风险。入股的农民流转了赖以生存的土地承包经营权,有的还贷款入股,一旦企业经营失败,就有可能面临生活困难。因此,强化风险管控成为推进农村“三变”改革的重中之重。建议在充分调研论证的基础上,尽快修订改革中涉及的相关法律法规,为改革者提供法治保障;健全完善县乡村干部容错纠错机制,解除干部干事创业的后顾之忧,鼓励和引导干部尊重农民首创精神,大胆改革创新;在财政、税收政策等方面给予涉农企业以更大优惠,在集中连片贫困地区,减免农产品加工和运输环节税费,减免鲜活农产品高速公路通行费,减低农产品物流成本;进一步完善配套政策体系,强化风险防控机制,有效防控农村改革中的自然风险、市场风险、经营风险、道德风险,确保农民实实在在地分享到改革红利。

  (课题组成员:刘学侠 熊若愚 林娜 张治江 毛强)

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