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社区治理未必全都网格化
来源:学习时报    作者:吴晓林    2015-11-13 18:47:25

  面对日益增多的公共事务和社会治理问题,网格化管理成为社区治理中应对基层社会矛盾、提高行政效率、提升公共服务效能的高招。的确,网格化管理在及时发现问题、快速解决问题方面确实具有优势,但并不是所有的社区治理事项都适合网格化。

  究竟什么是网格化管理?按照现行的做法,就是城市管理者将社区划分成更小的网格,每个网格配备网格协管员(主要是社区巡逻人员)、网格管理员(主要是社区负责人员)和网格长(社区负责人或者政府工作人员)。协管员主要是在网格内排查问题并且上报信息;网格管理员则负责确认信息并且做好现场的问题处理,如果问题难以解决,再上报给网格长;网格长则肩负对网格工作的检查、指导和督促工作,并且协调政府资源解决社区难题。这种管理方式一般都借助网络平台来进行,一些发达地区还给网格协管员配备了平板电脑,在社区居委会或社区工作站配备了网络电脑终端,形成了基层管理“纵向到底、横向到边”的格局。

  网格化因何而来呢?历史地看,我国城市社区管理体制大致进行了两轮改革。第一轮改革是上世纪90年代中期,随着单位制的解体和城镇化的快速推进,大量公共事务沉积到基层社区,在政府职能“条块分割”无法很好应对问题的背景下,一些大城市推行了“两级政府、三级管理”的改革,赋予街道办事处社区管理的核心地位,同时增加了社区自治组织协助政府承担公共事务的职责,这种改革后来被民政部在全国范围推广,在取得成效的同时,也一定程度造成街道办职责超载,社区居委会承担了大量的行政事务。新世纪以来,又陆续开展了第二轮改革,主要是通过“行政事务与社会事务”的相对分离,来为社区组织松绑,进而提高社区自治能力、提高政府公共服务水平,这一轮改革只是由部分城市进行局部探索,有的地方在推行“街道社区化”,有的地方推行“社区工作站与社区居委会分离”,有的地方推行“社会组织购买公共服务”,模式多样且未定型,而且还未在全国范围内推广。这两轮承前启后的改革,基本上是在处理政府和社会的边界问题,第一轮改革主要是整合政府内部资源,使得街道办事处成为社区治理的兜底者,第二轮改革的试点则出现了发挥社会组织积极性的趋向。应该看到,理清政府与社会责任的边界,是未来建构一种理想治理模式的基础。

  在第二轮改革试点的过程中,网格化管理进入城市管理者的视野。一方面,转型期社区管理面对的境况越来越复杂,甚至面临不少脱序的现象,既有的管理方式只有充分整合体制内资源才能有效运转;另一方面,对于习惯于自上而下管理的基层政府而言,建构多元合作的治理格局不但缺乏实际条件,而且耗费时间、短期内难以奏效,依靠行政链条的延伸、复制单位制的经验进入更微观的社区,则既可立竿见影,又能彰显政府作为。网格化管理取得了立竿见影的成效,但是也蕴藏了一些社区治理的难题。

  与发挥社会积极性、推动社会参与社区治理的趋势不同,网格化管理实际上更多依靠政府体制内的动员能力,进而依靠原有自上而下的控制链条嵌入社区,显现出一种以政府包办与社区动员为主的治理逻辑,网格的划分、网格工作人员的配备、网格工作的管理与考核都掌控在政府手中。大量社区问题被反映到担任网格长的政府工作人员案头,这些工作往往与其从事的行政管理工作并不相干,大大超出了他们本职工作的范畴,增加了他们的工作压力。采用这样一种治理机制,时间一长,要么不堪重负,要么网格化管理走向形式化。由此来看,网格化管理虽然体现了政府的服务意识和气魄,却难以跳脱原有的“自上而下”和“行政全能主义”的治理逻辑,忽视了社会力量的积极性,在事实上排斥社会力量参与治理的机会。社会治理过度依赖纵向的科层化系统、过度强化政府责任,直接将政府置于“保姆”地位,反而使得政府成为解决所有问题的第一责任人;缺乏对社会力量的重视,则会使得社会自我解决问题的空间受到挤压,参与式治理的公共空间难以发育。

  实际上,并不是所有的社区治理事项都需要网格化管理。在社会成员结构日益多元化的背景下,复制甚至加强过去“单位制”的管理方式并不现实。反之,探索多样化的治理形态成为必然。我国广东和浙江的一些地区,已经进行了很好的探索。他们下力气孵化社会组织,提升社会组织能力,同时通过公益创投等方式,鼓励社会组织参与基层治理。这是因为,在社会组织发育不健全的情况下,就完全放开,不讲条件地推行合作治理,可能带来更糟的结果。当然,对社会组织没有信心,一切责任都由政府来扛,则走向了另一个误区。历史发展经验告诉我们,治理转型并非遵循“自上而下向互动合作”的线性逻辑,如何培育好、支持好社区社会组织发展是一个不可逾越的环节。

  总而言之,在条件不具备的情况下,网格化管理仍是救济基层管理失效的可能选择,但是不能简单地将其作为包治百病的药方。网格化管理尽管在一定时期内能够发挥“应急作用”,但是城市基层政府对于未来的治理应该有更积极的筹划。首先,在强调政府作为的同时,应当进一步讨论网格化管理的社会属性、更多地带动社会力量的参与;其次,应当更主动地探索横向合作的可能,创造合作治理的条件。历史地来看,网格化与非网格化在一个较长的时间内还将并存,但是破除政府全能主义、单边主义思维,着重于构造合理的治理结构,仍需要理性的思考。

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