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协同共治:村级治理新探索
来源:学习时报    作者:王刚    2015-11-13 16:57:29

  协同共治模式是现代社会治理的主流模式。农村社会的协同共治,即农村多元主体在民主与法治的基础上,通过对话协商、合作互动,在公共事务的共同管理过程中达成共识,实现公共利益最大化,并逐步形成相应的合作机制的动态过程。协同共治是实现政府治理、农村社会自我调节、村民自治之间良性互动,推进社会治理现代化的有效途径。

  提高村治效率

  农村社会的协同共治,其内涵包括两个方面:一是保障多元主体充分参与治理的权利。协同共治以制定和执行村规民约为形式,能够有效促进党政部门、农村自治组织与村民,在基层治理问题上展开良性互动,从而形成共治的新格局。《村民委员会组织法》规定,村规民约由村民自治组织主导制定,须经村民会议通过方能执行,必须到乡镇政府备案,这样就保障了多元主体的参与权利。二是科学确定各主体之间的责权利关系。村规民约本身就是规范各主体之间责权利关系的契约,以大家共同认可的方式界定各主体自身职责、自身权利以及治理手段、协同方式、协同目标等要素,引导形成合理有序、良性互动、协同共治的基层社会治理格局,是实现农村协同共治的有效途径。

  村规民约是多方主体共同意志的体现,使得各主体各司其职责,各尽其义务,有效降低了治理成本,提高了治理效率。第一,协同共治的高效率来自村规民约被多方所认同,它结合农村实际,尊重村民自身习惯,党政参与引导,其他各方参与修订与执行,具有自发性,容易被各方所接受,不需要动用大量人力、物力就能维持其运转。第二,协同共治具有农村治理第一道防线的功能,只有当出现村规民约无法解决的问题时,才需要诉诸法律或转移到党政部门,能够有效降低行政和司法成本。第三,协同共治在农村社会的嵌入,其背后隐藏的是一种价值观,强调的是多元主体之间的自由、平等、妥协、宽容的精神。它通过在农村全体成员之间达成的一种契约,调节利益关系,化解社会矛盾,对农村社会秩序的稳定起着刚性和柔性两方面的整合作用。

  存在问题

  思想认识不到位。部分干部、村民对协同共治缺乏深刻认识,认为制定不制定村规民约无足轻重,遵守不遵守亦无所谓。尤其是随着城镇化与村庄社区化的不断深入,农村逐步由熟人社会向现代的陌生人社会过渡,农民个体意识与权利意识不断增强,有些村干部和村民认为村规民约是一种非正式制度,能发挥的作用会越来越有限。

  制定程序不规范。协同共治的载体是村规民约,村规民约的规范性与合法性是村民遵守村规民约的基础和前提。目前对于村规民约的制定和修订没有明确的规范,程序、频率、时限都具有较大的随意性。虽然法律要求村规民约必须经村民会议通过后方能实施,但在实践中,还是有部分村未能经过村民大会或者村民代表大会表决,部分村召开会议时,到会村民没有达到法定人数,影响了村规民约的合法性,也不符合共治的内在要求。

  执行难度大。作为社会规范,执行效果是村规民约的生命线。在实践中,村规民约得不到严格执行的现象还时有发生。在执行过程中,虽然村规民约对于奖惩有明确规定,但得到落实的大多是奖励性措施,惩罚的措施很少用到。究其原因,主要是有些村干部怕麻烦、怕得罪人,未能按照章程规定办事,或者在执行时未能一视同仁,影响了村规民约的效力。

  人治影响没有完全消除。作为农村协同共治的制度支柱,村规民约理应承担消除人治影响,促进农村治理走向制度化、规范化的作用。但目前,农村人治的问题依然比较突出,在一定程度上,村书记、主任的权威越强,多元共治的推动就越有力度,村规民约执行得越好。

  运用村规民约推进农村协同共治

  深化村民对村规民约的认识。深入宣传村规民约在乡村秩序构建中的独特作用,宣传村规民约中以和谐为核心价值,以村民共同利益为立约宗旨,以半官方性质调解矛盾化解纠纷的价值理念与文化智慧,深化村民对村规民约功能作用的认识与了解。通过文化下乡,宣传普及协同共治理念和法治精神,培养村民的契约精神与规则意识,让村内事务都有具体规范可依,使村民遵守规范成为一种习惯,成为一种文化。

  引导村民有效参与制定村规民约。村规民约能不能得到遵守,很大程度上与村民是否有效参与制定相关。因此,制定村规民约,需要充分发扬民主、自治与法治精神,充分反映全体村民的共同意志。具体说来,村规民约的制定或修订应依次经过以下程序:一是调查研究。充分收集村民意见,努力做好前期宣传,统一村民认识,达成共识。二是起草规约。坚持因地制宜,结合本村实际,体现地域性和乡土性特色,将达成共识的民意写成简明易行的规约。三是充分讨论。在本村范围内对村规民约草案反复征求意见并进行修改,进一步统一全体村民的共识,培养民主意识和自治能力。四是表决通过。依据《村民委员会组织法》第17条规定,表决村规民约的村民会议,应当由本村18周岁以上过半数的人参加或者由本村三分之二以上户的代表参加,并经全体到会人员过半数的人通过。因为村民自治是一种直接民主,在通过的时候,要尽可能地保证法定主体到会,充分体现村规民约的契约性。五是及时备案。依据《村民委员会组织法》规定,作为协同共治契约载体的村规民约必须通过备案审查,确认其合法性,也确认其效力。六是公布实施。可以采用召开村民会议、张榜公布、广播、印制册子等方式,正式公布村规民约,做到家喻户晓,以取得实施的效力。

  严格认真地执行村规民约。要及时总结工作经验,针对存在的问题制定指导意见,在确保符合国家相关法规基础上,对村规民约修订的条件、标准、时间、程序等进行统一规范。在安排实施新农村建设项目时,也可以与村规民约执行情况适当挂钩。不断完善村干部监督约束机制,推动村干部更加重视和关注村规民约的制定和执行。针对干部、党员违反村规民约的行为,制定更为严格和更有实效性的处罚措施。同时,加强对村干部的教育引导,使其提高运用法治思维和法治方式解决问题的能力,自觉运用村规民约开展基层治理。村委会在做出奖励安排时,要在村内公示,某户村民如果在公示期内没有收到异议,则获得该项奖励;如果有人就某户提出异议,村委会将异议内容提供给联系该户的党员和代表,该户可以在党员和村民代表大会上进行申辩,最后由全体党员和村民代表投票决定该户是否能够获得此项奖励。这样既可以消除村“两委”干部在执行奖惩上的压力,也可以使党员和村民代表得到村民的更多认可,从而保障村规民约的有力执行。

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