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土地确权应关注四个问题
来源:学习时报    作者:陈江生 崔丽华    2016-06-08 14:19:33

  土地是农民赖以生存的根本,事关农民的切身利益,处理确权登记稍有不慎,就会引发矛盾,甚至影响农村稳定。在具体工作中应稳妥推进,先化解矛盾再进行确权,切实保障农民权益。

  农村土地承包经营权确权登记颁证,是完善农村基本经营制度、保护农民土地权益、促进现代农业发展、健全农村治理体系的重要基础性工作。农业部从2009年开始开展试点工作,经过村、乡镇、县和整省试点,目前已有12个省进入“整省推进”阶段,要求2018年完成所有省份的确权工作。从实际工作看,要把这件好事办好,还存在一些不容忽视的问题。

  土地收益逆转,农民争地,矛盾尖锐。自农村土地二轮承包以来,已有20年,不规范的土地流转在农村一直存在。在改革开放初期,土地收益低,还需要缴纳农业税,加上农村劳动力过剩,一些外出务工人员自发将自己承包的土地转给亲戚或朋友,甚至还有贴钱转让土地的。在这些土地的自发流转过程中,存在着农民私自处理,多次流转,口头协议,变更不及时,甚至没有做过登记等现象,这就导致土地权属不清,有的有地无证,有的无地有证,或者地证不符,承包主体人不符,权证与合同不符。随着国家农村政策的转变,不仅免了农业税、“三提五统”,国家还给土地补贴,粮食也涨了价。于是,以前放弃承包地的农户纷纷讨要自己的承包地。还有之前土地收益少时,承包地四至不清,邻里之间也不太计较;即使计较了最后也不了了之,现在确权,大家寸土必争,导致农户与农户之间矛盾紧张。

  土地分配不规范,农户与农村集体经济组织之间矛盾激烈。例如,某地在二轮承包时,为了发包顺利,将耕地分为不同等级,好地一亩算一亩,差地两亩或更多算一亩,虽然承包合同上的耕地是均分,但实际上土地有多有少。还有一些地区,分地好坏采用抓阄方式,分到什么样的地全靠运气。正是考虑到田块远近、土地肥瘦等原因,很多村组对承包地是五年至十年自行调整一次,出现了“增人增地、减人减地,五年一小调、十年一大调”现象,这些给确权工作带来了难度。还有一些农村家庭,添丁增口,如果按照中央规定,二轮承包关系长期稳定不变的原则。未来五年内按既有土地分配完成确权,这就会遭到未获土地农户的强烈反对;而按新规则,对现有人口进行土地分配并确权,必定会引起那些已占有土地农户的反对。实际上,不少农村地区二轮承包后有20%—30%的农民目前没有土地,包括刚出生的小孩和婚迁来的人口,现在土地要确权,这就意味着他们未来都没地了。总之,之前地少地差的农民希望通过这次确权重新分配土地。没地失地的农民也希望通过这次确权调整土地,甚至要求按照人口进行土地再分配。这些问题导致了人地关系复杂,农户与农村集体经济之间关系紧张,给土地确权颁证工作带来了难题。

  对开荒土地、无主地的确权登记颁证问题。比如在西南、西北一些县市存在着二轮承包期后农民新开垦出来的荒地,农民在这些荒地上耕作多年,早已视为自家土地,但这些荒地并没有写入二轮承包的合同中。如果确权登记后将这部分荒地全部归入开荒者名下,可能对其他没有荒地资源者不公平;如果将这些荒地全部收归集体或国有所有,不补偿开荒者的前期投入显然也不合理。如果补偿则如何确定补偿标准,由谁给予补偿资金也将会是巨大难题。

  基层干部群众认同度低,存在畏难情绪。此次土地确权登记颁证工作任务繁重,一般需经过信息搜集、外业调查与现场指界、审核公示、签名确认、登记颁证等繁琐程序,尤其是具体的调勘实测工作量大,难度强,费用高,一些基层干部存在畏难情绪。还有一些基层干部认为,农村土地流转一直存在,当前的土地确权政策“换汤不换药”。尤其是二轮延包工作刚刚结束,又抓确权,纯属“找事”。甚至一些干部认为,农民已经普遍接受当年农地情况,这次的确权登记颁证会使一些失地或少地农民再次申请农地,激化农村本来就紧张的人地矛盾,稍有不慎就会引发积累下来的隐形矛盾。因此在工作积极性上、主动性上明显不足,存在着应付上级考核,完成工作任务的心态和现象,倾向于选择矛盾较少的县(市)、乡(镇)、村(组)开展确权登记工作,尽可能地维持现状和原则。此外,相当一部分农民积极性不高。地多的,认为不管拿不拿证,都不能把我的地拿走,地少的,认为如果不重新分配土地,颁不颁证都意义不大。加之,这次确权登记时间安排紧,程序多,村民意见大。还有一些外出务工人员多的试点村,不少村民只有过年才能回家,把农户集中起来现场确权也极为不易,只能委托他人代签,但大多数人不愿意帮助签名,怕引发矛盾。更糟糕的是一些务工人员失联,导致确权工作进展缓慢,按时限完成难度大。

  此次农村土地确权登记颁证工作,历史遗留问题多,矛盾多。因此,必须在保障农村社会稳定的前提下推进,不可行政命令一刀切。针对出现的问题,要深入调研,认真分析,在尊重历史、正视现实,按照分类处置的原则依法妥善解决。有政策依据的严格按照规定调处;没有政策规定的,由工作组根据有关指导意见,提出解决方案,交村民代表大会进行讨论决定,充分尊重村民意愿,调动群众的积极性和主动性。坚决杜绝发包方暗箱操作,强行推动,不能让政府参与代替农民参与。同时,还要严防工商企业的农村圈地行为,防止农村富豪对土地资源的兼并,损害农民的切身利益,防止农村贫富两极分化。

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