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用问责制破解行政首长出庭应诉难
来源:学习时报    作者:刘武俊    2015-11-16 10:35:57

  行政机关首长出庭应诉,原告与被告面对面,可以有效缓和矛盾,减少对立情绪;可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高依法行政意识和水平。每一次行政机关负责人出庭应诉就是一堂活生生的法治教育课,同时也是一场实实在在的依法行政考试。

  近日,中央全面深化改革领导小组第17次会议审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,体现了党中央对行政应诉工作特别是发挥行政审判职能作用的高度重视和从严要求。会议明确提出,要加强组织领导,支持推动行政部门做好应诉工作,加大对行政应诉工作的监督考核力度,严格落实行政应诉责任追究。行政机关要加大对行政应诉工作监督考核力度。《意见》的出台,或将在全国范围内推广对行政首长出庭的硬性考核。

  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出健全行政机关依法出庭应诉的要求,《关于加强和改进行政应诉工作的意见》是贯彻落实该要求的重大举措。今年5月1日,修订后的《行政诉讼法》施行,新行诉法规定了行政机关首长出庭应诉:被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。被告没有正当理由拒不出庭或未经法庭许可中途退庭的,人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。不过,修订后的行诉法对行政机关首长出庭应诉的规定依然属于原则性规定,专家学者们普遍认为该规定“偏软”,没有规定不出庭应诉的具体问责程序及责任追究后果,可能导致形同虚设。

  尽管早在新行诉法施行前,已有超百个政府机关设立了行政首长应诉机制,在一些地区行政首长出庭率甚至已达100%,但是目前行政首长出庭硬指标执行参差不齐,新的《行政诉讼法》实施5个月以来,一些地区一把手出庭应诉率仍旧偏低。这次《关于加强和改进行政应诉工作的意见》的通过,强调严格落实行政应诉责任追究,有望补上行政首长出庭应诉的责任制短板,用问责制破解“告官不见官”现象。

  “民告官却见官难”一直是行政诉讼实践中存在的突出问题。现实中,行政首长普遍很少亲自出庭,即使有也往往被作为新闻渲染报道,即便出庭也难得发声。

  1989年4月3日,时任浙江省苍南县县长的黄德余代表县政府亲自出庭应诉一起“农民告县长”案,被公认为《行政诉讼法》颁布前夜全国首例行政首长出庭应诉行为。全国各地多有行政首长出庭应诉事件发生,赢得社会舆论普遍赞扬,成为“道德模范”,每次行政首长出庭应诉几乎都会引来媒体的关注。从1998年起,全国各地陆续出台了关于行政首长出庭应诉的规定。由于《行政诉讼法》并没有刚性规定行政首长必须出庭应诉,使得行政首长出庭应诉大多“看起来很美”,多地行政首长出庭应诉成了“昙花一现”,行政首长出庭的“水分”不少。主要体现在地区发展不平衡,总体出庭率偏低、行政首长总缺席。行政首长委托工作人员、律师等代理出庭成为普遍做法。即便出庭,行政首长也往往“出庭不出声”、存在“走过场”、到庭一游的现象。目前民告官案件中被告席上多为行政首长的“替身”,而这些“替身”却不能代替行政首长拍板,甚至连实质性表态的权利都没有,几乎都要回去向领导请示汇报。

  行政首长出庭应诉是颇具中国特色的诉讼制度。行政机关首长出庭应诉,当面与原告沟通,可以有效缓和矛盾,减少对立情绪,取得良好的法律效果和社会效果。可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。每一次行政机关负责人出庭应诉就是一堂活生生的法治教育课,同时也是一场实实在在的依法行政考试。

  行政机关主要负责人出庭应诉已经是修改后的行政诉讼法明确规定法律原则,关键是要让这条刚性的法律援助真正长出锋利的“牙齿”。行政机关主要负责人特别是行政首长必须从依法行政的高度切实转变观念,树立出庭就是责任、应诉就是公务的法治观念。实际上,行政首长在法庭上直面行政相对人,可以更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足,更有效地提高依法行政水平。更为重要的是,行政机关首长出庭应诉,可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。负责实施80%以上法律法规的行政机关能否严格依法行政,对于社会的有序运行和法律的有效实施起着关键性的作用。

  充分发挥问责制对行政首长出庭应诉的倒逼效应。建议以实施《关于加强和改进行政应诉工作的意见》为契机,进一步完善行政应诉的责任追究制度,以司法解释和司法文件的形式出台具体的责任追究细则,真正让行政应诉制度落到实处。要制定完善有关行政机关法定代表人出庭应诉的刚性制度,将倡导性规定提升为义务性规定,将行政机关首长出庭应诉的要求落到法律的实处。对于无正当理由不亲自出庭应诉者应当予以问责直至追究法律责任。此外,建议把一把手出庭应诉的有关情况纳入两会政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围,将一把手出庭率作为检验依法行政水平的重要指标,要求政府在向人大述职时予以叙明。

  建议将行政机关负责人的范围扩大为领导班子成员,并允许行政诉讼实行有条件的委托代理制。当前,行政诉讼实践中行政机关一般委托代理人出庭应诉。出庭应诉的行政机关负责人中,大约三成为正职领导,七成为副职领导。实践中,要求行政诉讼案件一律由行政一把手出庭应诉显然不太现实,有必要将出庭应诉的负责人范围拓宽到整个行政机关领导班子成员,并且在委托代理人出庭应诉的情况下可以要求有关负责人旁听审理。在行政机关委托律师或者法律顾问出庭的情况下,对于没有明确要求负责人出庭应诉的案件,行政机关负责人可以选择出庭应诉或者旁听审理。案件直接涉及的行政机关相关部门的执法人员原则上应当旁听审理。当然,法律要明确出庭应诉的案件范围,对于行政机关负责人必须出庭应诉的即使聘请律师也必须亲自出庭。这样就既体现原则性,又体现灵活性。

 

  民告官中负有出庭义务的各级行政机关首长不妨大大方方地站在被告席上。期望《关于加强和改进行政应诉工作的意见》真正激活行政应诉问责制,倒逼行政首长依法出庭应诉,倒逼出法治政府的新气象。

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