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社会组织参与调解需克服多重阻碍
来源:学习时报    作者:刘召    2016-03-03 09:40:07

  社会组织参与矛盾纠纷调解只是我国社会矛盾调处体系的一个方面,每一种调解机制都有其擅长领域和活动边界,片面扩大其适用范围可能会适得其反。社会性调解在调处经济性或专业性民事纠纷方面具有比较优势,但在调处官民纠纷方面效果并不理想。此外,社会组织在参与矛盾纠纷调处过程中,也可能会出现所谓“志愿失灵”问题,因此还需在有效监管方面更好发挥政府作用。

  以行政调解为主线的社会矛盾纠纷“大调解”机制,在整合调解力量和配置调解资源方面具有比较优势,但也容易导致政府活动“越界”、政府负载过重,以及人民调解发展动力不足等问题。对此,一些学者建议成立社会性调解机构,发挥社会组织在矛盾纠纷调处中的补充与协同作用。相比政府机构,社会组织具有贴近民众、专业水平高、反应迅速和运转灵活等优势,社会组织参与矛盾纠纷调处能够缓解政府压力,提升“大调解”体系的运转效率,但同时也应认识到,这一调解机制的常态化运作还需克服不少阻碍。

  观念阻碍。在公民认知层面,我国民众还存在根深蒂固的“政府依赖心理”,认为只有政府才是解决矛盾纠纷的“靠谱”方式,因此对社会组织参与矛盾纠纷调处存在一定程度的不信任。现实中存在的“信访不信法”“有事找政府”等现象就是这一心理的体现。有些民众把社会组织等同为某些特殊利益集团,认为其与当事方具有利益关联,无法做到客观公正。还有人把社会组织参与矛盾调解视为政府推诿责任的表现,从内心加以排斥。在政府认知层面,政府对于社会组织参与社会治理不够。更多时候,一些政府管理人员对社会组织参与矛盾调处心存疑虑,担心其发展壮大会削弱政府权威的社会基础,同时对其能力和发展前景缺乏足够信心,因而不敢放手让渡管理和服务空间,导致社会组织难有作为。

  体制阻碍。由于我国矛盾调解的法律法规尚不完善,社会性调解组织的登记备案、职能定位、调解协议的效力等均缺乏明确法律规定。社会性调解组织究竟该到哪一个部门审批?不少地方的行业协会在筹备成立调解组织时都面临这样的困惑。这些基于行业协会而成立的调解组织,在组织形态上属于社会组织,在功能作用上带有人民调解的色彩,在体系构成上又是“大调解” 体系的一个组成部分,因此其登记管理往往涉及民政、司法、政法委等诸多党政部门,这实际上给社会组织参与矛盾调处带来了进入阻碍,无形中提高了社会调解的 “门槛”。由此,也引发了社会性调解组织的职能界定不清问题。广义上的社会性调解包括传统人民调解同时又不限于人民调解,比如有些营利性的商会调解,严格上说就不属于人民调解的范畴,但这些社会性调解组织应当如何定位,其调解范畴是什么,其与人民调解、行政调解、司法调解乃至整个“大调解”体系之间又有何关联等问题,同样缺乏明确的法律规定。职能界定不清又直接带来调解主体责任归属不清问题,以至出现“多头调解”甚至“有责任、无主体”的局面。此外,由于缺乏法治保障,社会组织参与矛盾纠纷调处所形成的调解协议并不具有法律效力,有些调解协议在需要执行时,往往因为当事人反悔变成废纸一纸,调解效力受到极大削弱。

  资源阻碍。主要表现为经费来源受限。带有行业协会性质的社会性调解多采用收费形式,即根据调解案件的复杂程度、涉及金额以及调解结果等确定调解费用数额。此类调解主要涉及公益性较弱的私人或私人组织案件,因此市场化色彩较浓。其他一些社会性调解多带有人民调解或仲裁调解的性质,调解事项具有较强的公益性,其提供的调解服务基本上是免费的。这些非市场性社会调解的资金来源主要有三个方面,即政府补贴、政府购买、组织自筹。由于受到经费来源不足的影响,社会性调解组织在办公环境优化、专业调解人才引进、技术手段创新等方面受到严重制约,加之其他体制内资源支持不足,调解能力难以得到大幅度提升。

  为更好发挥社会组织的调解职能,实现社会矛盾纠纷调解的整体合力,需要对上述阻碍加以破除。政府层面,首先,应改变思维,树立多元治理理念,同时创设制度环境,为公民和社会组织参与矛盾纠纷调处提供有利外部条件。政府还应通过舆论引导、正面宣传等助推社会组织形象提升,以此消解社会公众对社会组织参与矛盾调处的模糊认识。其次,完善立法。一是完善社会组织管理法律法规。当前我国对社会组织的监管主要依靠三个条例,即《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。上述三个条例均为行政法规而非严格意义上的法律,因此有必要出台一部社会组织法,对社会组织主体地位、登记管理、组织运行等事项作出明确规定。二是完善矛盾纠纷调解法律体系。可考虑以《人民调解法》《行政复议法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》等现有法律为基础,整合各种法规资源,出台一部全国性的调解法,用以明确和规范不同调解机制的内涵范畴、职能定位、程序内容、协议效力以及各机制之间的协调对接等问题。三是提供政策便利和资源支持。依据社会组织调处事务的公益性程度,确定不同的资金支持模式。对公益性较强的社会性调解给予政府补贴或进行政府购买,在市场化程度较高的调解领域发挥市场在资源配置中的决定作用,如除了付费制以外,还可引入责任保险制度等。此外,政府还应在办公场所、人员培训、舆情信息收集与处理等诸多方面为社会组织参与矛盾调处提供更多支持,以此缓解社会性调解的资源不足问题。社会组织自身层面,则应不断增强使命感与责任意识,加强自律和行业互律,积极树立良好社会形象。同时强化组织管理和人员培训,提升矛盾调处的专业水平。需要指出的是,社会组织参与矛盾纠纷调解只是我国社会矛盾调处体系的一个方面,每一种调解机制都有其擅长领域和活动边界,片面扩大其适用范围可能会适得其反。社会性调解在调处经济性或专业性民事纠纷方面具有比较优势,但在调处官民纠纷方面效果并不理想。此外,社会组织在参与矛盾纠纷调处过程中,也可能会出现所谓“志愿失灵”问题,因此还需在有效监管方面更好发挥政府作用。

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