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如何健全容错机制
来源:学习时报    作者:程晨    2016-07-14 09:56:24

  作为“加强政府自身建设,提高施政能力和服务水平”的创新举措,容错机制的现实合理性基于两点:对行政不作为现象可期待的改善效果、行政问责中的过错与责任相适应原则。先进的理念还需配以健全的制度才能共取实效,就目前各地的制度创设而论,在适用对象的区分性、内容分类的科学性、程序规定的严格性、评判主体的专业性、评判标准的科学性、制度的配套衔接性等方面还有较大的可提升空间。

  容错机制在适用对象上宜区别对待决策行为和执行行为。制定政策方案是一项宏观性强、前瞻性强的活动,从时序逻辑上抽象地看都是站在当下指向未来;尤其是带有探索、创新性质的政策,无成法可搬、无经验可循,难度大、风险高;最重要的是容错制度的本旨是鼓励“改革创新者”,而改革创新多是在决策活动中体现。因此,决策活动才是容错机制的主要适用对象。而执行命令、任务的行为比较具体、现实,且多为职责范围内反复进行的经常性活动,出错的原因多是实际操作中的渎职、懈怠。

  容错机制宜对申请条件和评判标准作出区分。前者决定行为人是否具备启动容错机制的资格,是一种“形式审查”,重在判断客观要素;后者决定行为人能否得到免责减责的结果,是一种“实质审查”,重在判断主观过错。申请条件一般满足列举之一即可,而评判标准则需同时满足所有列举。目前各地创设的制度绝大多数将两者混作一谈,以致出现了在同一地区,上级政府的制度中“同时满足以下条件”的规定到了下级政府的细化规则中变成了“满足以下条件之一”这种明显错误。

  容错机制宜严格程序规定,并增加事前程序和事后程序。程序规定不能是在“申请”“核准”“认定”等名目下寥寥数语说一下申请对象、核准时限、几种结论等这么简单。准确地说,这些应该称为“步骤”或者说“环节”,而不是法律意义上的“程序”。严格的程序要在这些步骤之下规定具体的操作细则。另外,还应增加事前程序如风险声明等,以“有言在先”的方式主动要求更严的监督。增加事后程序如一定范围内的公示、通报等,以“公开在后”的方式增加容错免责的公信力。

  容错机制在评判主体和评判标准上宜增加提升科学性、专业性、精准性。以纪律检查机关和行政监察机关作为主要的评判主体应无疑义。但鉴于可能有一些决策事项具有较强的科学含量和专业性质,应保留引入专业人士力量或至少是上级业务领导、指导机关力量参与评判的可能性。此外,宜规定必要的证据规则、精细的性质分类和程度等级,这无论是从降低评判主体工作难度的角度考虑,还是从压缩评判主体自由裁量权的角度考虑都是必要的,还能尽量保证行为人得到公正、公平的判定。

  容错机制宜与其他行政法制制度配套衔接,或参照其他制度的成熟经验。首当其冲的就是与政府工作报告中明确规定的纠错机制配套。改革创新的形势需要容错机制包容领导干部,责任政府的理念要求纠错机制维护社会公益,两者必须配套并行。容错机制还要和行政问责机制衔接,尤其是和不作为问责衔接。容错机制还可借用重大行政决策程序规定中现成的制度,将后者规定的立项论证、成本效益分析、可行性研究、风险评估、公众参与、合法性审查、实施后评估这些环环相扣的严格程序作为审查重点,只有领导干部的决策合乎这些科学决策、民主决策、依法决策的程序规定方能得到容错免责认定。

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