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环境治理需形成权利回路
来源:学习时报    作者:潘怀平    2016-08-04 10:02:46

 

  环境治理的目标是要实现生态环境与环境权利的双重保护。为了使生态环境满足人类生存和永续的需要,必须形成“权利回路”。

  环境权利的提出、确立和认同,标志着人类权利从个体性建构走向整体性建构。新修订的《环境保护法》在“环境权利”的主体层面实现了“个体与公众的对接”。环境立法中对于“人”(体现为“公众”)的环境权益的保护,必须把“人”作为立法目的,而不是手段。法治只有从所追求的目标的角度出发,特别是以客体满足主体的价值秩序作为判断标准,才会是适当的、有益的和必要的。

  环境权利的获得与实现离不开良好的环境。环境权利不是绝对权利,而是受生态环境制约的相对权利。以“改善和保护生态环境”为突破口,以“保护公众环境权益”为目标,成为我国生态环境与环境权利双重保护的基本路径。《国家人权行动行动计划》与《环境保护法》坚持从源头上保障环境权利,体现了“突出的环境问题”是造成环境权利损害结果的“因”。所以,要切实保护环境权利必须解决“因”和“果”的关系,将“因”和“果”并重,才能克服《侵权责任法》仅仅保护“人身、财产权益”的弊端,也能有效防止《环境保护法》轻视“人的保护”的片面倾向。

  环境权利不是依托于人体,而是依托于人体之外的自然因素,这是环境权利客体自然本性的所在。环境权利与公众的健康乃至生命休戚相关,但是环境权利不是人身权利。《环境保护法》第64条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”从该条文来看,污染环境和破坏生态造成损害引起的责任是侵权责任。根据《侵权责任法》规定,因污染环境造成损害的侵权责任属于人身权益类的侵权和财产权益类的侵权。由此可见,《侵权责任法》关于“因污染环境造成损害的侵权责任”,重视了特定主体的人身权益和财产权益的保护。

  与自然息息相关的环境权利的客体无法脱离自然本性,环境权利的客体是生态环境,可以抽象为“环境利益”。作为环境权利客体的环境并非是无生命的纯自然物,而是一个具备生态系统的环境,可以简称为生态环境。生态环境不能等同于自然环境,也不是生态与环境的叠加。生态环境是在一定的时空内,由各种生物和外在的生存环境所形成的系统性的自然整体。所以,对“环境”的理解重在“影响人类生存和发展”和“自然因素的总体”两个方面,这样才能够落实到环境权利与生态环境双重保护的实质层面。

  生态环境的损害或者破坏,应是对社会公共利益的损害。2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”可见,《民事诉讼法》从程序法的层面规定了对“环境权益”的损害会造成社会公共利益的损害。《环境保护法》第58条进一步明确规定了“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”可以提起公益诉讼。“环境”和“生态”与社会公共利益之间的关系更加明朗化了。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第29条将“环境公益诉讼”与“人身、财产权益诉讼”进行了明确的区分,即“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的,不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼”。这样既达到了对污染环境、破坏生态的损害的救济,又顾及了污染环境、破坏生态行为造成人身、财产损害的救济。

  环境权利不仅仅是实体性建构,更重要的是程序性实现。环境权利的主体与客体所达成的程序性的“权利回路”,就是要达成“权利”与“救济”的回路。环境权利的主体所实现的“个体与公众的对接”,为环境公益诉讼原告资格的解决提供了更有力的法律支持。环境公益诉讼之所以排除了“个人”担当原告资格的重要原因,就是环境权利是“公众性”权利。社会组织作为公众的代表作为环境公益诉讼的原告也就无可厚非了。根据《环境保护法》(2014)第58条的规定,对污染环境、破坏生态而损害社会公共利益的行为,符合法定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。同时,作为公众利益和公权力的代表检察机关提起环境公益诉讼,弥补了私权以及社会组织救济力量薄弱的缺陷。

  公众环境权利的救济的目的是要促使破坏生态环境的责任者修复生态环境。生态环境损害赔偿的目的并非向权利人进行赔偿,而是对生态环境修复所需费用的赔偿。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》指出,“生态环境损害,是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化”。环境民事公益诉讼的客体抽象为社会公共利益,但具体为生态环境损害赔偿关系。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定,人民法院对公益诉讼的裁判内容可以为“判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式”,“在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用”。可见,环境公益诉讼的目的主要是恢复生态环境的状态和功能。

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