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以动态指数化调整社会救助标准
来源:学习时报    作者:崔群    2017-11-06 00:17:28

  最低生活保障标准决定着对贫困群体的救助给付力度,是国家对公民基本生活权益的保障底线,也是政府执政理念的根本体现。建立起能够科学界定覆盖范围、稳态提高补助水平、考量财政承受能力的指数化调整机制,为决胜全面建成小康社会提供坚实保障。

  随着顶层制度设计与地方创新实践的不断推进,低保标准已开始由原先的主观判断转向有理有据的客观测定,为最低生活保障管理的定量化夯实了基础。但是,低保增长幅度与宏观经济指标的变化趋势相比仍较为滞后,调整方式在科学性、规范性和精确性等方面仍有探索空间。为此,应借鉴国际通行的参考指数和地方已有的经验积累,明确消费及收入因素等联动指标,建立起能够科学界定覆盖范围、稳态提高补助水平、考量财政承受能力的指数化调整机制,为决胜全面建成小康社会提供坚实保障。

  与食品价格指数挂钩,保障贫困者的最低购买力不降低。价格是时间的函数且变动频繁,变动的幅度直接对应货币购买力变化幅度,影响到居民的基本生活需求。2012年,国务院出台《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见》,其中,由于数据的可获得性强和操作方便,将低保标准与总消费价格指数(CPI)挂钩最为常见。但是CPI综合指数是对整个区域范围内居民消费情况的加权平均,无法全面反映各收入阶层的真实生活成本和价格感受,且鉴于我国CPI权重的设置问题,该指数能否真实反映物价变动水平仍有待考量。目前,我国居民消费支出包括食品、衣着、家庭设备及用品、医疗保健、交通和通信工具、娱乐教育文化用品、居住、服务项目8大类43小类,而来自食品价格的波动因素是影响居民消费支出波动最主要的力量。加之食品是低收入家庭日常消费支出的主要部分,食品价格指数相比CPI能更好的保障低收入阶层的生活水平。有鉴于此,低保标准调整幅度应至少等于食品价格指数变动幅度。

  与社会平均工资和平均消费净增长率挂钩,实现贫困者对经济发展成果的分享。与价格指数挂钩只能保持最低生活保障标准的购买力不变,解决的是“饱肚子”的问题,但不能满足低保者所需要的最低水平的衣着、居住、医疗、教育等服务需求。除了减少社会贫困,将改革成就惠及全民、让贫困者也有“获得感”,也是低保调整的基本原则。生活水平是一个内容较为宽泛的概念,包括了居民的实际收入水平、消费水平和消费结构、劳动的社会条件和生产条件、卫生保健和教育普及程度等指标。能够具体衡量生活水平变化的指标有:与收入相关的人均可支配收入、社会平均工资、人均工资性收入等,与消费相关的人均消费支出等。鉴于这些数据均具有可获得性优势,指标的选取可参考地方政府的政策偏好以及对参数的熟悉程度,也可通过定量测算的结果加以比较。因此低保标准应随社会平均工资和平均消费的增长进行指数化调整。

  与最低工资挂钩,增强有劳动能力受助者的就业激励。按照“分类施保”的方针,对完全无劳动能力的低保对象,低保以其“兜底”功能承担起“社会最后一道安全网”;对于有劳动能力的低保对象,低保是过渡性的救助方式而非长期福利。因此,如何维持救助与就业之间、福利与发展之间的动态平衡,是亟待解决的问题。目前,低保的潜在负功能已初现端倪:首先,社会救助制度的综合性使得低保资格含有附带利益,如针对低保户的医疗、教育和住房救助等,低保的“身份化”可能引发福利依赖。其次,我国目前实行的最低生活保障制度是一种差额补贴制度,其操作方案是差额补贴额=最低生活保障线-实际收入额,这一制度设计本身就难以调动就业积极性。再次,低保制度的目标是为了“保障生存”和“减少贫困”,如果保障水平过高,则可能会出现制度的逆向激励,使得受助家庭的再就业行为减弱。要避免低保制度中弱化受助者劳动激励的因素,实现应保尽保、应退尽退的动态管理,需将最低工资作为低保标准调整的重要参照之一。

  发放价格补贴,赋予社会救助应对短期变化的及时性。将低保标准与食品价格指数、社会平均工资与消费水平以及最低工资的增长相挂钩,每年进行指数化的动态调整,是一种与社会同步增长的常态化机制,符合低保标准稳步提高的总体趋势。但是,如果消费品价格指数在短期内有较大幅度波动,定期调整的方式无法保障最低生活保障标准的实际购买力,这就需要反应更迅速、调整更便捷、应对更及时的价格补贴。当前学界针对保障标准调整机制的形式,已基本达成按年度定期调整为主、辅之以临时价格补贴机制的共识。对于补贴的触发机制,国家发改委等于2016年在新的社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制设计中,规定的临界值为“居民消费价格指数(CPI)单月同比涨幅达到3.5%”。对于补贴的测算方法,各地普遍采用的是价格临时补贴标准=本地城乡低保标准×居民消费价格指数单月同比涨幅或者月度居民消费价格指数中食品价格同比涨幅。因此,除年度调整以外,地方政府应利用其对本地经济变化的敏感性,按照当单月平均消费品价格指数增长≥3.5%时提供临时价格补贴,按月测算、按月发放。

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