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社区网格与联动治理的无缝隙效应及风险
来源:学习时报    作者:张晓杰    2015-11-13 18:55:06

  以网格和联动为核心的社区治理,是对基层公共服务供给流程的再造过程,是以公众需求为导向,借助网络与数字信息技术,提供一种精细化、个性化和全方位覆盖的无缝隙服务与管理模式。

  特大城市治理面临着人口构成复杂化、公共需求多元化与风险应对常态化等治理难题。而社区成为上述难题的集中沉淀区域,采取何种治理模式直接影响着特大城市发展的安全性与稳定性。长期以来上海致力于探索有效的社会治理模式,确立了“两级政府、三级管理、四级网络”机制。为了进一步解决“看得见的无权管”与“有权管的看不见”之条块矛盾,逐步将社会治理的资源下沉至街道、社区,以网格化和联动中心为载体探索形成了横向与纵向无缝隙治理的新格局。通过重新整合资源,以网格综合管理中心作为城市管理重心下移、力量下沉、权力下放的重要载体。故此,分布于街道乡镇的网格成为城市治理的单元,承载着及时发现问题、有效处理问题的治理之责。

  网格式与联动式社区治理的无缝隙效应

  以网格和联动为核心的社区治理,是对基层公共服务供给流程的再造过程,是以公众需求为导向,借助网络与数字信息技术,提供一种精细化、个性化和全方位覆盖的无缝隙服务与管理模式。正如美国学者林登提出的“无缝隙政府”理念,就是按照监督权与管理权、执法权相分离的原则,成立独立的监督指挥系统,及时发现和报告各类社会问题,利用信息驱动改造行政流程,促使各类责任主体提升回应性,及时提供公共服务,及时解决社会问题,及时化解社会矛盾,及时应对社会风险。无缝隙效应具体表现为四个方面。

  纵向到底横向到边。新的社区治理网络体系将社会治理链条延长至居民区,由原来街道作为政府派出机构负责直接管辖,进一步拓展至网格化的社区、片区、网格、站与点。治理资源也不断下沉,街道的领导班子和工作人员要与片区或网格挂钩,定人定岗定责。同时网格设置囊括了辖区内的每个角落,摒除以往管理盲点和服务遗漏区域,形成社区治理的全网、全覆盖。

  条块协同与条块联动。网格式与联动式社区治理是以整体团队而非各自为政的方式进行运作,从而避免部门间互相推诿。尤其是网格负责人交叉设置、职能部门干部兼任设置等做法,一定程度上将过去的壁垒转变为相互补位的网络体系。一方面打破原有职能部门间的界限与壁垒,淡化部门、市属与区属观念,强调区域的整体性治理,整合各职能部门的信息与资源,搭建网络一站式服务中心;另一方面建立联席会议机制,定期将网格责任主体与辖区内各条线的治理主体召集在一起围绕特定问题,提出有效的解决之策。更为关键是赋权于街道,解决发现问题容易处置问题难的“手”与“眼”不协调矛盾,以“责任清单”理清条块责任边界,配合街道网格中心的运行。

  诉求渠道畅通与反馈及时有效。网格式社区治理解决的首要难题是畅

  通民意诉求渠道。在社区网格体系内通过网格员信息采集与发现问题机制,将基层群众的利益诉求第一时间上报,构建了政府主动吸纳社会利益诉求的主动性。进一步确立定期排查机制,设定网格负责人巡查的次数与频率,以确保下情上传、上情下达,畅通民意传输渠道,并确保有问题早发现。联动式社区治理通过“大联勤”“大联动”的处置机制,确保在网格内发现的问题派送至相关委办局或专业机构尽快有效处置,形成了以问题为导向,按照信息报送、派单、处置、处置反馈、监督评价等治理流程。

  数字化管理与精细化服务并重。数字化平台建设是网格化与联动式社区治理的基础,从发现问题、将问题信息上报、到启动处置流程等方面的畅通运行是依赖于后台的数字化信息系统。通过合理划分网格作为治理单元,配备治理资源,建立无缝隙的治理组织体系,实现“社区布网、网中有格、格中定人、人负其责”精细管理,达到及时反馈、妥善处置和精细高效服务的目标。

  网格式与联动式社区治理的新风险

  尽管网格式和联动式社区治理显现了全覆盖的广度、条块协同的力度、处置及时的效度、信息化与精细化的精准度等等无缝隙效应,但在实际运行过程依然面临着一系列风险,具体分析来看,有以下几点。

  网格泛化与虚化的风险。构建“纵向到底横向到边”网格式治理体系的目的是推进社区管理与服务的“扁平化、精细化与一体化”。但随着实现网格全覆盖,其承担职责越来越广泛,囊括了包括小区环境、安全、拆违、矛盾调处、社会服务、党建等等诸多任务。为了充分发挥网格的资源协调与联动效应,几乎试图将基层治理可能涉及的所有难题都纳入网格内解决,这显然是不切合实际的。这一泛化趋势使社会治理的政府、市场、社会边界更加模糊。本可由市场和社会发挥治理主体作用的空间几乎被排挤掉,基层治理的事务完全被纳入政府职能范畴。一方面导致基层政府治理权责的无限扩张;另一方面也引发新的网格治理难题,即源于基层政府疲于应付所有治理难题,而在资源精力有限的情况下进行“选择性执行”,即难度大、投入多、处理繁琐的问题往往被搁置,而倾向于执行易获得高分值的任务。

  新科层化与行政化风险。网格式与联动式社区治理依然具有浓厚的科层化与行政化色彩。网格单元的设置,更像是在街道与社区架构基础上增加了一个治理层级,这必然进一步增加了治理难度,也将增加治理的显性与隐性成本,如技术运作保障、决策与协调成本,进而导致治理程序上的复杂化。在网格治理的具体操作模式上,基本延续了政府“行政化”惯习,进一步固化了全能型政府的色彩,基层政府大包大揽,社会组织与居民参与公共治理的空间有限。

  技术性依赖的风险。网格式与联动式治理的特点是以信息传输、整合资源、强化服务为核心内容,其中借助数字信息平台在技术、资源及公共服务间构建嵌合关系。这一技术性治理方式强调目标导向,以及通过规范、标准和可控的过程实现治理目标。但在实践过程却出现了技术目标导向的异化现象。如衡量网格式和联动式治理的成效完全依赖于考评指标,将若干个具体任务量化为一系列指标,并规定相应的计分方法,其运作好坏主要参照考评打分排名情况。考评方式是对各级网格进行“查台账”,即数据记录、统计表格是否齐全规范,以及“查实地”,即看网格员工作是否符合要求。做台账与布置现场占用了网格员过多的时间,技术性治理反而偏离了治理的实质。

  应对上述风险:一方面要调整基础政府在治理中将自身置于核心地位,大包大揽社区全部事务做法,充分发育与引导社区社会组织参与治理,发挥社区居民的自治,形成行政力量、市场力量与社会力量协同共治的治理格局,以避免网格的泛化与虚化、科层化与行政化;另一方面网格化与联动式社区治理模式要进一步深化改革,优化原来高度依赖技术性平台的处置流程,发挥网格员的自主性,并赋予即行处置权。考评的导向应以居民满意度进行综合考量,简化考核流程,注重处置的实效与质量。

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