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如何平衡社会性监管与技术创新
来源:学习时报    作者:郭薇    2015-11-13 18:56:53

  社会性监管一直是放松监管的“禁区”,这显然不是一个放松与否的简单价值判断,关键问题在于如何在科技创新与为防止风险而进行的社会性监管之间取得平衡,实现公共福利改进与技术创新效率的双赢。

  社会性监管简单讲就是为保障健康、安全和环境的监管,简称HSE监管。社会性监管与经济性监管的不同之处在于,社会性监管往往包含着防止危害、保护安全、维护公益、保障公平、有助和谐等社会公益目标,更多着眼于社会效益,而经济性监管更多致力于经济价值、经济效益与物质目标。

  社会性监管的本意是控制风险,防止危害。但实践中,我们看到其往往也会引起一些负面效应。在创新驱动发展的时代背景下,其中一个负效应就是预防式的社会性监管措施常会阻止甚至取代技术创新。如全球多国为防止伦理安全隐患对干细胞研究的限制,欧洲为保障食品安全对转基因作物的规制,强调环保以后美国对汽车尾气排放量的要求引起的汽车研发成本增加,以及我国为保障药品安全对药品注册上市及上市后监管不当引起的药品创新动力不足等;可见,科技创新的地域、速度和扩散往往受到相应监管措施的影响,产业发展与技术创新需要政府监管松绑。

  以药品监管为例,近年来,我国的生物医药产业得到了快速发展,但是与国外相比仍存在着较大差距。主要表现在缺乏重磅专利药物,产品利润率低,尤其是原创性药物的研发非常薄弱。我国已批准上市的13类25种382个不同规格的基因工程药物和基因工程疫苗产品中,只有6类9种21个不同规格的产品属于原创,其余都是仿制。产业创新亟需政府监管松绑。但是,从产业安全来看,但整体药品安全状况仍令人堪忧。

  一方面,产业发展与技术创新需要政府监管松绑,另一方面,出于卫生安全、安全生产、环境保护的考虑又亟需政府监管加强。这就引出了悖论背后的理论问题:尤其是现阶段的我国,在强调发挥市场在资源配置中的基础作用、社会协同治理、政府简政放权的治理理念转型和国家创新战略的全面实施下,为了促进产业创新,是否应该放松政府出于安全、健康、环境保护等考虑的社会性监管?

  答案当然是否定的,社会性监管一直是放松监管的“禁区”,这显然不是一个放松与否的简单价值判断,关键问题在于如何在科技创新与为防止风险而进行的社会性监管之间取得平衡,实现公共福利改进与技术创新效率的双赢。解决这一问题首先需要对技术创新与社会性监管之间的关系有一个客观把握。

  正确认识社会性监管与技术创新之间的关系是在二者之间做好平衡的前提。以往的研究强调监管在引导资源流向创新性研究或生产过程中所起的作用,认为不同的监管体系设计以及监管实施方式都会对创新产生不同的影响。然而,需要看到的是创新并非单方面受到监管政策的影响,它往往还会塑造监管。不仅政府对企业的技术创新有监管上的要求,企业的技术创新对政府所提供的监管环境、监管工具等也有要求。监管与创新之间不是由监管到创新的单向流动,而是相互影响、相互制约的双向关系。

  进一步讲,理想状态下,政府的社会性监管可以被区分为“激励型监管”和“约束型监管”两类。激励型监管主要通过市场价格信号来激励创新行为;约束型监管则通过控制标准来约束市场的机会主义行为,强制性引导企业符合创新的监管要求;而创新对监管的影响则根据其所处阶段不同而变化,初、中期时主要通过影响监管程序和政策来塑造监管,之后则通过影响和改变监管的标准和工具来塑造监管。最后在监管—创新的双向互动中实现监管从主体和客体两方面进行的改进,达到监管均衡。可见,平衡好监管与创新之间的关系不仅有利于产业发展,也有利于监管体系本身的完善与改进。

  这就引出另一个概念“监管均衡”。所谓监管均衡是政府的监管安排在约束条件既定的情况下,一定时点上的稳定状态。此时,社会公共福利实现最大化。社会性监管最终的目的是达到监管均衡,以实现短期社会福利与长期社会福利的统一。技术创新与社会性监管的平衡实现于社会性监管自身的均衡过程中,这一均衡过程至少包含三方面内容。

  首先,实现社会性监管的供需均衡,尤其是监管的有效供给与有效需求之间的均衡。监管供给过度会导致市场主体的监管成本过大、负担过重,监管供给不足又会引起一系列市场失范行为的膨胀,不能形成政府与市场之间的有效制衡。监管的供需均衡要求简政放权,加速政策松绑,同时,健全法律法规体系,如知识产权及专利保护等制度的进一步完善等,通过制度约束实现市场监督。

  其次,实现社会性监管的目标均衡。从世界各国成功的监管经验来看,社会性监管的目标越清晰、明确、单一,监管效果越好。但在转型时期的中国,社会性监管目标往往是多重的并要配合其他目标的实施。诸如国家创新战略、战略性新兴产业的发展与培育、经济建设为中心的基本原则等。在这样的背景下,做好监管型目标与发展型目标之间的均衡就显得尤为重要,要尽可能确保不同监管目标的价值判断和属性差异能够互融,以实现经济效益和社会效益的统一。

  最后,实现社会性监管的工具均衡。监管工具是保证监管有效实施的重要手段。实现社会性监管的工具均衡主要表现为激励型监管与控制型监管的均衡并谨防二者的双重弱化,换句话说,就是正负激励手段的并用,同时,注意创新监管方式与监管手段,实现监管现代化。

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