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社区协商制度化存在的问题与破解策略
来源:学习时报    作者:李严昌    2017-04-05 07:16:53

  城乡社区协商是我国社会主义协商民主的基石,推进社区协商制度化是发展社会主义协商民主制度的重要举措。探索社区协商的有效实现形式,对化解社会矛盾、密切党群关系、提升社区自治水平发挥了重要作用。

  党的十八大以来,各地按照中央部署要求,积极推进社区协商制度化建设,探索出许多社区协商的有效实现形式,对化解社会矛盾、密切党群关系、提升社区自治水平发挥了重要作用。但也应该看到,在推进社区协商制度化的实践中,还存在一些问题有待破解。

  一是需要进一步明确定位。一般来说,协商可以分国家(政府)协商、社会(自治)协商、国家与社会之间的协商(政社协商)三个层次。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》(以下简称《意见》),一方面提出“城乡社区协商是基层群众自治的生动实践”,另一方面提出社区协商要发挥“在基层群众中宣传党和政府的方针政策,努力形成共识,汇聚力量,推动各项政策落实”的作用。其政策意图是让社区协商的功能定位兼顾社会自治性协商和政社协商。但在实践中,许多地方偏重于借助社区协商的形式来落实政府的政策和决定。因此,要防范社区协商行政化和形式化两种倾向。

  二是需要进一步完善机制。组织制度理论研究表明,组织与制度之间的互动是围绕组织合法性所展开的一种共同演化的关系,组织既受到制度的约束,同时也能通过行动改变制度的安排,组织创新和制度创新缺一不可。在推进社区协商制度化的实践中,制度创新是很多的。如许多地方总结形成了各种“工作法”,对协商主体的协商行为提出了明确的程序性要求。应该承认,这也是很大的进步,有利于减少协商的随意性。但在实践中,这些制度和程序容易流于形式,影响了协商的有效性。其中一个重要的原因是,由于缺乏组织创新,作为政府之外的组织化的协商主体,难以成为社区协商有效开展的推动者、参与者和监督者。

  三是需要进一步强化保障。现代社会民主实践表明,要使民主有效运转,不仅需要制度保障,而且需要资金保障。在资金保障方面,不仅包括社会资本,而且包括公共资金。长期以来,我们偏重强调对城乡社区自治制度包括协商议事制度的建设,但忽视对城乡社区自治包括协商议事本身运作的公共资金保障。很多社区自身掌握的资金极为有限。俗话讲“巧妇难为无米之炊”,社区缺乏公共资金实际上导致社区缺乏可供协商议事的公共项目,从而使社区协商失去了运作需要,也失去了对社区居民参与的吸引力。当前,社区协商方面的创新非常注重制度供给,各地都陆续出台各种社区协商的制度规范。但这些制度没有得到有效运作,表面上看是社区居民对协商的参与度不高,根本上是与这些制度缺乏资金保障密切相关。

  为此,针对以上问题,需要采取针对性的策略予以破解。

  一是建设协商联动机制,实现上下互动。《意见》明确提出:“建立健全乡镇、街道协商与行政村、社区协商的联动机制,推动协商工作深入开展。”建立联动机制的前提是乡镇街道与行政村、社区的分层独立协商机制的确立。而要实现乡镇街道与行政村、社区的分层独立协商,最好的办法是对各层次的协商范围进行明确划分。不仅如此,还要在此基础上建立各层次间的联动协商和联动解决机制。建设社区协商联动机制需要重点从三方面着手,即完善多层协商的信息沟通机制、创新基层协商与多层互动协同机制、健全党对社区协商的统领组织协调机制。

  二是更加重视组织创新,促成比翼齐飞。《意见》明确提出,要“重视吸纳利益相关方、社会组织、外来务工人员、驻村(社区)单位参加协商”。这实际上就对社区协商的组织结构创新提出了明确要求。近年来,一些乡镇在城乡社区协商中探索实施“重大事项‘五方代表’协商票决制度”,其创新的最大亮点就是在协商主体上形成了五方(即党代表、人大代表、社会监督员、村民代表、群众代表)协同的网络组织。网络组织不仅为各结点的利益相关者提供了互动机制,而且对社区治理具有显著的协同效应。推进社区协商制度化过程中,应当更加重视对社区协商组织的创新力度,既要扶持各种社区内组织,又要重视建设能够吸纳各方意见和整合各方力量的网络型协商组织,实现制度创新和组织创新比翼齐飞。

  三是更加重视资金保障,实施双轮驱动。如何激发社区居民参与协商的热情?目前,有些地市每年给各个城乡社区财政拨付适量的公共服务专项资金,让社区居民通过协商的方式来决定这笔资金的使用。这使社区协商议事机构作为常设机构成为可能。通过定期开会,使社区协商议事机构成为社区居民的民主训练场,社区居民的协商意识和协商能力大为提高。现在有些地方也在通过组织系统、民政系统为社区发展留出专项资金,但需要社区申报项目获审批才能使用,这给资金使用带来了不必要的麻烦,影响了资金使用的效果。建议将这些专项资金统一拨付社区,由社区自主协商使用,同时变资金的上级部门审批为群众民主监督。由此,使社区协商制度化获得制度供给和资金保障双重动力。

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