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深化行政审批制度改革的关键点
来源:学习时报    作者:周文彰    2015-11-12 15:11:40

  行政审批事项的取消和保留

  取消或下放审批事项,这既是政治问题、管理问题,也是科学问题。该取消下放的不取消下放,不该取消下放的却取消下放了,都不具备科学性。

  因此,取消什么、下放什么,首先要有科学依据,要有去留标准。依据和标准就是党的十八届三中全会提出的三条:第一,从落实企业自主权角度看,企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批;第二,从发挥市场决定性作用角度看,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批;第三,从管理效果角度看,直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。

  有了依据和标准,是否就能自然保证取消下放审批事项的科学性呢?当然不能,因为究竟哪些事项属于企业的自主权,哪些事项是市场机制能够调节的,哪些事项由地方管理更方便有效,需要科学认定。不应由审批主体去认定,那样容易出现“挤牙膏”“边角料”“含金量低”等问题;也不能由被审批者去认定,因为对被审批者来说,什么都不审批最好。

  因此,尽管行政审批制度改革紧锣密鼓地进行到今天,各方都有不满意的情况:领导同志不满意,认为取消下放工作还不到位;审批主体不满意,认为再取消下放,我们这个机构就没有存在的必要了;被审批者不满意,仍然感到办事难。要达到科学性要求,下一步就要根据权力法定原则和权力设定科学性要求,以深入细致的调查研究为基础,提出进一步取消下放事项的清单,广泛征求意见,反复推敲完善,通过一定的法律秩序后付诸实施。

  政府职能中的审批与监管

  在政府职能中,审批与监管是两个重要方面。长期以来,一些部门重视审批,忽视监管,或者用审批代替监管,致使监管工作十分薄弱,产生了严重后果。为了纠正这种偏向,“谁审批,谁监管”的要求就出台了。没有想到的是,这么一个非常实在的要求居然被推导出“不审批就不监管”。在行政审批制度改革中,一些同志提出,既然不要我们审批,我们也就不再监管。这个观点能成立吗?不能成立。

  从总体上看,审批与监管的关系向来存在这样三种情况:第一,谁审批谁监管。环评、水评等,经审批通过后,有没有落到实处,就需要跟踪监管。这些审批部门同时也是主管部门,因此,对这些部门来说,审批与监管,一身二任。审批之后要认真监管,以保障审批过的措施落实到位。第二,只审批不监管。例如,民政部门颁发结婚证就是如此,结婚人是给人打工还是自己创业,是经商还是炒股,民政部门没有监管职责。随着改革的深入,为了克服某些弊端,我们有可能探索审批和监管的适当分离,只审批不监管的情况将会更多。第三,不审批也监管。例如,居民购买水果刀,无需任何部门审批。但若他携带水果刀登机,机场安检人员管;用水果刀行凶,警察管……尽管机场安检人员、警察没有批准他购买水果刀。

  通过行政审批制度改革,大量审批事项被取消,但行政辖区范围内的监管责任没有取消,“谁主管,谁监管”成为行政管理的重要原则,而且监管成了行政机关最重要的职责。行政审批制度改革的目的,一方面是为社会和市场注入活力,把自主权还给企业和个人,另一方面是为了让政府腾出手来管自己该管的事情。政府该管什么事呢?十八届三中全会讲得很清楚,就是宏观调控、市场监管、公共服务、社会建设和环境保护。恰恰在这些方面,工作还不到位,致使环境污染、食品安全、假冒伪劣、坑蒙拐骗等问题严重。所以,中央三番五次强调要转换职能,就是要从专注于审批转到加强监管上来。

  当然,有些审批就是为了监管,即通过审批把住入口实行监管。排放、消防、防雷、卫生以及一些特定行业的资质条件,任何时候都是行政紧盯不放的保留项目。以往之所以设定为前置审批,就是为了防止环境污染、雷灾火灾、卫生事故。然而,这些前置审批,往往都是“纸上谈兵”,极易流于形式,申报材料是一回事,实际运行效果往往又是一回事。

  有鉴于此,这类难以保证效果的前置审批可以大胆取消,一律改为日常监管。政府要做的事情是:公布标准、严格验收、跟踪监测。比如,对排放、消防、防雷、卫生等不合标准的建成项目,一律要求整改,直到达标为止,而且项目投产之后长期跟踪监测。这样,不仅能确保原先前置审批的目的百分之百地实现,提高政府管理绩效,使企业和个人更有活力,而且使一大批“红顶中介”失去不正常的“二政府”的地位。

  有限政府和无限政府

  既然“谁审批谁监管”“不审批也监管”,政府岂不成了什么都要监管的无限政府?回答是肯定的。

  政府传统运行方式被称为“无限政府”或“万能政府”。因此,不少声音呼吁要变“无限政府”为“有限政府”,变“万能政府”为“有所为有所不为”的政府。这个观点是值得深入讨论的。

  仔细分析传统的政府运行,不难发现,所谓“无限政府”,只是在权力行使上政府什么都想抓在手里审批,这就是人们所说的政府“什么都要管”,本应是“有限政府”在这方面却成了“无限政府”;而在环境治理、资源保护、市场秩序、社会和谐等方面,很多都没有管,即使管,有些地方也没有管好,在这方面,本应成为“无限政府”的,却成了“有限政府”。

  因此,在谈论行政体制改革的目标和任务时,我们不能泛泛地讨论是要“有限政府”和还是“无限政府”,而应该具体分析。大致上可以说:在供给方面,政府是有限政府,比如,在现阶段对困难家庭只能提供最低生活保障,对大众只能提供基本公共服务;在监管方面,政府是无限政府,大凡涉及环境资源、市场秩序、社会和谐、公平正义等方面的问题,政府什么时候、什么场合都要监管,担负着无限责任。如果环保部门说,他们只管他们参与审批的项目,没有参与审批的项目所造成的环境污染他们不管;如果卫生部门说,只管他们批准的医院,没批准却擅自成立的医疗机构不管,那将是多么可怕的事情。

  权力清单和责任清单

  行政审批制度改革的过程是权力清单制定和推行的过程。制定和推行权力清单的目的,是要限制和规范政府权力,落实“法无授权不可为”的法治精神。凡是行使的权力,都应当是清单上开列的;凡是没有开列在清单上的权力,都是不可行使的。行政审批权就是受权力清单管理的权力,权力清单上没有列明的事项,都是不需要审批的。

  有权力就有责任,权力和责任是对等的。因此,有权力清单必然就有责任清单。于是,无论是学术界还是领导层,都有从权力清单推论责任清单的情况。这里,我提出一个问题:责任清单是权力清单派生的吗?

  答案是,一部分是,一部分不是。别的不说,仅就审批权限与监管责任来说,它们就不是对等的。如前所说,有只审批不监管的,也有不审批也监管的;兼有审批权限与监管责任于一身的,只有部分政府部门;相当一部分政府部门,或者只有审批权限而没有监管责任,或者只有监管责任而没有审批权限。至少在这一方面,“监管责任清单”不等于“审批权力清单”,监管责任无论从范围还是从事项上说,都要比审批权限大得多。

  鉴于这种情况,我非常担心一种“履责清单思维”,就是按照“审批权力清单”去承担监管责任或服务责任:权力清单上有的,就承担监管责任;权力清单上没有的,就没有监管责任。

  因此,不应当从权力清单去推导责任清单,而是应当从部门职责去推导责任清单。部门职责一部分表现为权力,更多的则表现为服务,表现为创造环境、提供条件、排忧解难等等。因此,部门的职责范围就是这个部门的责任范围,这里所遵循的法治精神就是“法定职责必须为”。对老百姓的很多事项,政府部门没有权力,却负有责任,如保障生命财产安全的责任、提供就业岗位的责任、路遇突发事件参与组织应对的责任,等等。

 

  “清单思维”是必要的,但要厘清它的适用边界。第一,在动用权力减损群众利益、增加群众负担方面,运用清单思维,切实做到“法无授权不可为”;第二,在维护群众合法行为和合法利益方面,运用清单思维,保证群众“法无禁止即可为”;第三,在保障企业自主权和合法权益方面,运用清单思维,凡“负面清单”上没有的项目,企业都可以投资经营。

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