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重大公共决策责任追究中的“多只手难题”
来源:学习时报    作者:刘召    2015-11-11 17:51:21

  党的十八届四中全会提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,这对保证我国重大公共决策的科学化、理性化与法治化起到了重要的推动作用。论及重大公共决策的责任追究问题,有一个前提不可回避,那就是责任认定。相关实践表明,重大公共决策的责任认定是一个复杂且充满挑战的任务。
  1986年1月28日上午11时39分,美国“挑战者”号航天飞机起飞73秒后就发生爆炸,事故导致7名机组人员全部遇难。灾难发生后,美国总统罗纳德·里根下令组织一个特别委员会——罗杰斯委员会,专门负责此次事故的调查工作。经过初步调查,罗杰斯委员会认为,“挑战者”号的意外是由右侧固体火箭推进器尾部一个密封接缝的O型环失效,导致加压的热气和火焰从紧邻的外加燃料舱的封缄处喷出,造成结构损坏和航天飞机解体。不过,委员会把事故归咎为技术与设备故障的说法引起了一些质疑。例如美国公共政策学者罗姆泽克和达布尼克就认为,罗杰斯委员会作出的官方解释未能给灾难的发生提供全部答案。他们指出,美国国家航空航天局(NASA)在决策过程中,过度关注上级监管人员的指令而非尊重专家意见,其匆忙出台的发射计划更多出于节约项目经费和迎合各种社会关注的考虑,这种政治与官僚主义导向的责任机制才是导致灾难发生的根本原因。后来,经进一步查证,罗杰斯委员会也承认美国国家航空航天局组织文化与决策过程中长期存在的缺陷与错误,是导致此次事件的关键因素。由此,“挑战者”号航天飞机灾难事故的问责开始由单纯的技术问责向技术问责与政治问责、行政问责并重转向。
  “挑战者”号航天飞机灾难也引发了美国学界对重大公共决策责任追究中一个理论议题即“多只手难题”(problem of many hands)的关注。所谓“多只手难题”意指由于重大公共决策存在众多潜在责任者,导致决策失误时无法明确责任主体,以至责任追究陷入困局。美国学者汤姆森指出,“由于许多不同的官员通过各种方式对政府决策产生影响,因此很难从根本上确定谁应当为政治结果负责”。德国社会学者贝克对风险责任的论述也说明了同样的问题,他认为风险往往被视为“烫手山芋”,社会机构通常会想方设法否认风险的发生,隐藏其根源甚至阻止赔偿或管理,进而导致一种“有组织的不负责任”。解决“多只手难题”的关键在于界定不同责任主体的决策责任,其前提是做好责任分解。西方国家在实践中通常从两个层面对公共决策责任进行分解。
  第一个层面是根据责任的来源确定责任性质,即确定“何种责任”。根据责任来源不同,公共决策责任一般可划分为四种类型:一是政治责任,即回应社会公众、民选官员、组织客户、利益集团以及其他赞助者需求所要应对的外部政治压力;二是行政责任,即基于等级关系、运行流程以及行政规章制度等进行的内部控制;三是法律责任,即通过实施法律制裁或者维护合同责任进行的外部控制;四是专业责任,即依托专业雇员或专家智囊提供的各种专业知识与技能。上述责任类型的界分,从根本上明确了责任的缘起与性质,同时也为问责手段的选择提供了依据,问责部门可以借此确定责任追究的内容并选择相应的追责手段。
  第二个层面是根据责任主体构成确定问责策略,即确定“是谁”“怎么样”。界定责任性质并非全部,还需确定具体责任者及其责任份额,同时针对不同决策情境提出问责策略。在重大公共决策过程中,有四种常见的责任主体类型,由此也形成了四种不同的问责策略。一是法人问责,该策略适用于具有独立法律地位的法人团体类决策部门的问责,其主要特点是把所有决策参与者视为一个统一的行动主体,即法人进行整体问责。大多数西方国家在公共决策问责时,尤其是涉及法律责任追究时普遍承认法人责任,其优势在于能够减少识别个体行动者的麻烦,缺点是组织容易因此被视为“黑箱”,进而遮蔽可能的个体责任。二是分层问责,主要适用对象为韦伯式官僚制,该问责机制强调从组织上层(部长、主任、行政长官等)开始问责,下级向上级负责,问责流程严格遵循“命令链条”。它的优点是目的明确且过程简单明了,局限在于等级链条过长加之信息迟滞,容易导致责任信息失真。三是连带问责,适用于小型、学院型的公共组织,其做法是选择组织中任一成员为整个组织的决策失误担责,其优势在于把个人责任与集体责任连为一体,有效避免相互推诿,缺点是无法保证问责的公正性,以致“无辜者受罚”。四是个体问责,这一机制在西方国家经常被运用于议会质询、国会听证以及专业问责等领域,它强调每个决策人员仅需为其参与决策的具体绩效承担职责,其优势在于能够明确决策集体中不同个体的决策责任,有利于问责的公平公正,但由于“群体压力”等因素存在,个体往往会选择从众甚至掩盖其真实想法,以致个体责任难以准确辨识。
  总的看来,不同的问责策略与机制具有不同的应用语境,而且在许多情况下,重大公共决策的责任追究往往也是不同问责机制共同作用的产物。

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