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从灾难中学习
来源:学习时报    作者:李雪峰    2015-11-11 18:10:44

  2005年8月25至29日,“卡特里娜”飓风三次在美国东南部登陆。这是一次美国历史上罕见的飓风多次登陆的气象事件,打破了飓风只是“沉重一击”的惯例。此次飓风灾害共造成1330人死亡,一百多万人转移疏散,经济损失超过1000亿美元。灾害所造成的人道主义危机和经济损失都是美国灾害史上前所未有的。

不尽如人意的救援
  尽管这次飓风的破坏烈度不亚于2004年东南亚海啸,但伤亡人数远低于后者,联合国有关机构因此对美国政府的救灾行动予以了肯定。但是,美国社会普遍认为政府完全可以做得更好,其应急响应工作暴露了联邦、州和地方政府在应急准备和响应中的一系列突出问题。
  地方政府准备不足、自救不力。许多地方政府事先没有实施有效的预警和疏散,事后无法采取有效的应对行动。例如,尽管在8月28日中午,新奥尔良市政府发布了强制疏散命令,但是50万居民中有15万人未能在飓风登陆之前离开。未撤离城市的绝大部分人是穷人、文盲、残疾人、老人、儿童等弱势群体。此后该市的人道主义救助和社会秩序维护等工作陷入一片混乱。
  州政府的救助和州际协作互助也不尽如人意。例如,在受灾的前3天里,新奥尔良基本处于孤立无援的状态,州政府基本上没有给予及时有效的帮助。又如,路易斯安那州州长布兰科直到8月31日才匆忙和周边几个州达成州际互助合作,极大地拖延了合作救灾进程。
  另一个严重的不足是联邦政府没有采取及时有效的响应措施。联邦政府直到灾情发生数天后,才投入救灾行动。专门负责应对突发灾难的联邦应急管理署署长迈克·布朗事后承认,直到9月1日,他才知道新奥尔良圆顶体育馆还有15000人在缺水缺粮的状况中等待救援。9月2日,小布什
  总统也在公开声明里承认美国政府在救灾工作中存在不足。
  此外,军地协同也极差。灾区在灾后48小时才见到了驾驶40辆坦克装甲车前来救援的国民警卫队员,而他们没有对救灾有任何针对性准备。在新奥尔良被淹的最初72小时,只有2800名国民警卫队队员到达新奥尔良。尽管距离新奥尔良这个灾难之城只有3小时路程,美国山地师第四旅的3000名官兵却一直在袖手旁观。

深入系统的改进
  “卡特里娜”飓风之后,美国联邦政府和社会各界认真反思其应急响应和应急准备的教训,并采取了一系列行动。
  强化联邦政府突发事件应对体制。2006年10月4日,美国总统布什签署《后“卡特里娜”应急管理改革法》。根据该法案,联邦应急管理主管部门——联邦应急管理署的职能和力量得到加强。一是在紧急状态下可以升格为内阁级部门,其行政负责人直接对总统负责。二是在原有雇员的基础上,增加至900人。三是赋予其更为全面的职能,主要包括:领导全国的灾害应急管理工作,应对各种灾害风险;与非联邦实体结成伙伴关系,以建立全国性的应急管理体系;提高联邦政府的整体应急响应能力;强化自身的综合性应急管理职责;加强其驻各大区的地区办公室建设,提高其协调能力。
  完善全国应急响应机制。2006年,依据“卡特里娜”飓风应对的经验教训,美国联邦政府重新修订了《国家应急响应预案》。2008年,进一步出台了《全国应急响应框架》,对全国范围内的应急响应活动做出全面而系统的框架性安排,其中包括全国上下各主要角色的具体职能、开展联合行动时的工作结构、协调机制等。
  完善全国应急准备工作机制。2007年联邦政府颁布了《国家应急准备指南》。该指南从“政策与规范”“计划与资源分配”“培训演练与教训学习”“评估与报告”四个方面整合了几十个应急管理政策文件和规范。这些文件有力支持了各级政府、各类组织和公民个人在应急准备方面的各项工作。
  加强应急预案管理。2008年美国联邦政府发布了《综合准备指南101:编制应急预案》,作为各级政府和社会组织编制预案的指导性文件。为了促进和支持预案编制工作,还编制了《国家预案场景》《(应急管理)目标能力表》《(应急管理)通用任务表》等预案编制辅助工具。
  动员社会力量参与灾后重建。例如,“卡特里娜”飓风后,大量公共机构和私人机构共同参与到灾后恢复重建工作中。成立于2005年11月的大奥尔良灾后恢复联盟,其成员就包括了来自专业灾害应对机构、各学区长期恢复委员会、志愿者组织、宗教组织等60多个机构的代表。该联盟与联邦应急管理署地区办公室、州政府及地方政府建立了定期沟通的工作机制,密切配合政府为灾民提供各种服务,积极救助需求各异的受灾民众。
检验
  2012年10月28日至30日,百年一遇的“桑迪”横扫美国东海岸。该飓风影响范围广,持续时间长,是北大西洋有记载以来最大风圈的飓风。飓风使美国东部地区遭遇狂风暴雨、暴雪及洪水灾害,并引发了大量停电断水、通讯中断事故,以及火灾和交通事故等。但是,与“卡特里娜”飓风及应对相比较,尽管此次飓风影响到更多的美国大城市和更广大的地区,其应急响应却有效得多,死亡人数和经济损失也小得多。在相当意义上,此次飓风应对也是美国政府在学习“卡特里娜”飓风教训后,向全社会所递交的一份比较说得过去的答卷。

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