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从上海踩踏事件看政府应急管理
来源:学习时报    作者:游志斌    2015-11-11 18:13:06

  2014年12月31日,上海外滩陈毅广场发生了造成36人死亡、40多人受伤的大规模人群踩踏事件,教训极为惨痛。该事件集中暴露了应急管理制度建设中存在的一些突出问题,需要我们更加重视和强化应急管理制度建设。

存在的突出问题
  政府应急管理工作关乎国家安全和人民安康,涉及领域广,牵涉部门多,是政府管理中的基础性工作。此次事件中陈毅广场进入和退出的人流对冲,致使有人摔倒,酿成惨剧。从应急管理制度建设看,存在诸多问题。
  风险分析与评估并没有成为相关部门的管理职能,实际工作中又对风险隐患认识不足。比如,对大规模人流聚集的风险估计不足,往年地铁在南京东路、陆家嘴等站甩站不停车的限流措施也没有执行,人流从地铁站开始就迅速集聚起来;另外,由于对大规模人流量的判断不足,也没有在市级层面及时协调武警支援。
  在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等管理流程,严重脱节。实际上,突发事件中的内部预警和协调、人流疏导、信息发布等都需要形成“体系化的能力”。此次事件中,外滩没有组织大型跨年迎新活动,取消了往年举办的灯光秀,改在另外一个地方通过卖门票的方式举办,但是许多到外滩的公众,特别是外地来的公众对该情况并没有及时掌握。
  在突发事件现场管理和控制中,安保力量不足,指挥不够及时有效。上海相关部门称当天预先安排了700多名警力到场,但23时30分发现客流异常增多时,民警未能及时进入核心区域;并且,由于采取强行进入的方式,所用时间比正常时间要多。
  从法律法规层面来看,此次活动中负责综合安全管理工作的执行主体并不明晰,安全管理责任并没有得到有效落实。《突发事件应对法》第二十四条规定,公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案,为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施,注明其使用方法,并显著标明安全撤离的通道、路线,保证安全通道、出口的畅通。而2010年修订的《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》第四条规定:“黄浦区人民政府统一实施外滩风景区治安、交通、环境卫生、绿化、商业经营、市容景观等公共事务的综合管理。黄浦区人民政府所属的外滩风景区管理办公室,具体负责外滩风景区各类公共事务管理的组织和协调工作。各有关行政管理部门应当按照各自职责,做好外滩风景区治安、交通、环境卫生、绿化、商业经营、市容景观等的管理工作。”另外,发生此次惨剧的区域并不在2007年国务院常务会议通过的《大型群众性活动安全管理条例》中所规定的大型群众性活动范围内。
  缺乏反思性的制度设计。类似的教训并没有真正得到汲取,比如,2004年2月5日,北京市密云县在举办迎春灯展过程中,由于领导和管理责任不落实,就曾导致彩虹桥(也称云虹桥)上拥挤、踩踏,造成37人死亡、15人受伤的特大伤亡事故。

加强应急管理制度建设
  政府应急管理工作是一项科学化的工作,我国应更加重视突发事件的专业化、精细化管理,更加突出预防和准备工作,不断加强和完善应急管理的制度建设,加快推进应急管理的“体系能力”建设,努力提升应急管理的效率和效能,才有可能避免或减少类似的悲剧。
  加强对我国应急管理制度的整体研究和战略设计。目前,我国应急管理工作中对体系性框架设计考虑不够充分,应加快完善应急管理体制,加强风险分析与评估工作、监测预警等工作,研究把风险分析与评估工作作为应急管理机构的一项重要职能,提升情报信息整合分析、研判能力、预警发布能力;最大限度地整合和优化利用应急资源,研究和加强综合应急队伍建设;加强对应急服务的研究,把应急服务作为政府社会治理与公共服务的一项重要职能,促进基本应急服务的均等化;研究建立针对重特大突发事件的、规范化的初期快速响应制度;建成一支“政治过硬、作风优良、业务精湛、规范标准、处置有力”的突发事件管理指挥员队伍,要加快研究突发事件现场指挥系统的标准化建设;逐步建立预防与准备、监测与预警、应急处置、恢复与重建等各环节的工作指南体系;加快修订和完善包括《突发事件应对法》《大型群众性活动安全管理条例》等法律法规,明确对人员密集公共场所的管理主体,消除安全管理的“盲区”和“灰色地带”;建立重特大突发事件事后评估制度,梳理和查找整个应对工作中存在的问题,以及时完善相关制度。
  完善应急预案体系。一方面,进一步研究和加强应急规划与预案的衔接和配合。目前,从我国应急规划的功能来看,应急体系建设规划主要是应急管理领域内的发展规划,应急规划和应急预案之间还没有严格的制度性约束。今后,应进一步完善应急规划在应急管理预防与应急准备、应急处置与救援等环节的功能,在立法上明确应急规划和预案的协调配合关系,促进应急预案真正服从和服务好应急规划。切实加强政府应急规划与区域(例如城市)公共安全规划的有机有序衔接,促进相互之间在城市总体规划等实体规划方面的相互协调和配合,形成应对突发事件的整体合力。另一方面,进一步研究和完善预案体系的框架设计和功能界定。进一步完善政府总体预案的设计,在明确有关部门应急职责的基础上,突出总体预案的纲领性、全局性和规范性,指导各地区各部门解决带有全局性、通用性的突发事件应对规范和程序的问题,避免和减少各地区各部门重复性、雷同式的应急预案。同时注重专项预案和基层应急预案的实用性、灵活性,指导各地区各部门结合实际,加强突发事件风险和威胁的定量分析和研判,制定相应的应急预案。例如,围绕专项预案的设计,在风险分析评估的基础上,确定应急预案场景(发生时间、发生地点、受影响对象和损失结果、衍生次生灾害等情况),以真正增强专项预案的针对性和可操作性。另外,针对城市面临的大规模人员聚集场所突发事件风险,指导所有有关部门制定专门的工作规程或专项应急预案。
  研究和完善应急管理培训制度。一是要加强安全管理岗位需求的专门研究和培训,研究和建立以应急能力为导向的应急培训制度,切实规范应急管理人员的培训目标、课程、形式、方法等培训工作的整个流程,提高各级各类培训的针对性、有效性和实战性。比如,加强对公安民警、消防、医生、公务员等一些重点群体的应急专门知识和能力的培训。二是要加大对社会组织、社区居民、志愿者队伍和公众的指导和培训力度,不断提高社会化参与水平。2010年7月24日,德国西部鲁尔区杜伊斯堡市在举行“爱的大游行”电子音乐狂欢节时发生踩踏事件。德国内政部的专家介绍说,在此次事件中,大约有50人被周边的人通过现场急救等措施,挽救了生命,从而避免了更大规模的人员伤亡。三是重点加强对大、中、小学生等关键人群的安全意识和安全技能的培训,重视安全防护培训从娃娃抓起,进而辐射和带到整个社会。

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